走出乡镇改革困境

　　声音

　　李文钊

　　“乡镇改革是一个持续但无法深入的工作。从表面看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少”。这是国务院发展研究中心农村部组织研究室主任

赵树凯对乡镇机构改革的总体评价，也是作者进行实地调查后得出的结论。(《中国经营报》2月19日)

　　赵树凯将乡镇改革困境的原因归结为三个方面，即社会稳定的约束、上级机关的限制、乡镇自身扩张的冲动。应该说，这几方面因素都是导致乡镇改革成为文字游戏的直接原因。不过，了解隐藏在这些因素背后的作用机制，不仅可以解开乡镇改革困境的谜底，还可以为更高层次的政府改革提供经验和教训。

　　乡镇机构改革是政府自身的内部变革，这种改革必然以“道德人”和“信息充分”为前提假设；而一旦现实偏离了这些假设，就可能导致机构改革失败。这是乡镇改革困境的政治逻辑。

　　乡镇改革是由乡镇政府自身进行的改革，是一场自我革命。很显然，这需要乡镇领导人具有很高的政治觉悟和公共品质。乡镇改革是由县政府指导下的改革，是行政组织系统的内部改革。很显然，这需要县政府自身具备足够的“信息优势”，才可能监督和指导乡镇改革。

　　改革本质上是一种利益调整，乡镇改革必然意味着一部分人的利益要受损。作为改革的主持者，乡镇领导人需要满足两个方面的利益诉求：一是被改革者的利益诉求，即希望在改革中利益损失最小化；一是上级领导的利益诉求，即希望能够坚定地实施改革方案。面对这两种利益诉求，改革者显然不愿意得罪任何一方，最优选择自然是机构改革文字游戏和人事假账：机构减少以满足上级政府的利益，开支增加以满足被改革者的利益。

　　其实，这种内部改革和自我改革之所以不能够成功，关键是它违背了人类社会的“自然正义”原则，即任何人都不能够成为自己的法官。行政机关自身成为行政改革的主导者，本身就违反了“自然正义”原则，结果不理想自然不可避免。

　　而乡镇改革者之所以能够满足两种利益诉求，主要原因在于政府财政的软约束和无约束。这是乡镇改革困境的经济逻辑。乡镇改革属于花别人的钱给别人办事，在缺乏约束的情况下，自然既无效果也不节约。政府机构减少了，但政府开支增加的现象也就不难理解。

　　其实，在西方国家，政府改革与财政改革总是联系在一起的。而西方议会争取的权力首先是预算控制权。拥有了预算控制权，也就拥有了对政府的最终控制权。同样，政府改革要获得真正成功，必然与财政改革同步进行，必须以财政改革为基础，必须从行政性财政向公共财政转变。

　　按照我们的花费原理，最节约和最有效果的花费方式，应该是花自己的钱给自己办事。很显然，在政府改革和政府财政方面，纳税人作为政府财政的出资者，应该拥有对政府财政的控制权，只有这样才可能避免政府财政的浪费。

　　这样看来，走出乡镇改革困境，就需要避免乡镇改革背后的机制困境，利用新的政治经济逻辑取代旧的政治经济逻辑。在政治方面，避免行政机关进行内部改革和自我改革，需要重新树立人大和民众在政府行政改革中的作用和地位。在经济方面，避免行政机关财政处于无约束状态，需要重新树立纳税人意识和人大对政府财政的控制。

　　摘自《中国青年报》2005.2.22