聚焦影响中国立法的力量:行政部门仍居主导地位(2)

　　中国新闻周刊：《反垄断法》背后的部门“卡位”

　　众多行政部门对立法主导权“青睐”，根本动因是为了获取法案执行权，进而获得相应的机构设置权和财权

　　本刊记者/孙展

　　2005年初，一则有关三部委角力《反垄断法》立法权，从而导致该法十年难产的报道，再度引发了外界对《反垄断法》的关注。商务部相关负责人随后进行了澄清，表示该法案经过商务部努力，已经上报国务院进行审议。

　　商务部的反应相当迅速，但在澄清说明中却对另外两个涉及角力的部委——国家工商总局、发改委——是否参与了立法只字未提。这似乎更印证了人们的种种猜测。

　　谁是主导者

　　据本刊记者了解，早在1987年8月，国务院法制局就成立了《反垄断法》起草小组，1988年就提出了《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》。

　　1993年9月，第八届全国人大常委会第三次会议通过了《反不正当竞争法》，但《反垄断法》却未能出台。1994年《反垄断法》被列入八届人大的立法规划。当时人大委托国家经贸委和国家工商总局两部门起草该法案。此后，两部委成立了工作小组，开始了法案的起草工作，一些法学专家也受到邀请加入其中。但是，这部法案却迟迟没能顺利出世，以致该法案又相继被九届人大和十届人大列入立法规划。

　　2003年，国家经贸委在机构改革中被裁撤，经贸委有关反垄断的立法工作转交给了商务部。《反垄断法》的起草也相应变成了商务部和国家工商总局的合作。

　　尽管存在延续十年之久的合作关系，但两部委在如此长的时间没能完成反垄断法的起草工作，让民间产生了有关两部委间相互角力的猜测。

　　而这种猜测在2004年似乎明朗化了。当年3月，商务部将《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》单独提交了给国务院法制办，而作为一直参与反垄断法起草工作的国家工商总局却并没有出现在提交者名单之内——按照常规，如果属于两部门共同起草，则应当由双方一起提交到国务院。

　　当年6月，商务部联合国务院法制办、监察部、财政部、交通部、税务总局、质检总局等七部门发出《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》，要求各地对属于排斥外地产品和服务、对本地产品和服务予以特殊保护的各种分割市场的规范性文件以及其它相关文件进行清理。当年11月8日，商务部等七部门又组成了联合工作组开始到各地进行监督检查。

　　细心的人们不难发现，无论是发出《通知》还是联合检查，这样一个涉及市场监管和反垄断的活动，却偏偏漏下了部门职责为市场监管和行政执法，并一直进行反垄断工作的国家工商总局。

　　及至2004年年末，发改委研究机构发布题为《当前经济形势及2005年的政策取向》的报告，呼吁“尽快制定和出台《反垄断法》，从依法管理、提高信息透明度和价格监管等方面加强对垄断行业的管理”。此举令围绕《反垄断法》立法权的角力更形复杂化。

　　主导权的含金量

　　民间评论普遍认为，众多行政部门对立法主导权“青睐”，根本动因是为了获取法案执行权，进而获得相应的机构设置权和财权。而这一点在围绕《反垄断法》的角力中颇为明显。

　　本刊记者从有关渠道了解到，在向国务院提交的《反垄断法》草案中，商务部将反垄断的执行权划归自身所有。但此举却并没有得到国务院的首肯，同时也遭到其它部门的反对。而在2004年9月，商务部即成立了反垄断调查办公室。商务部对其职能的定位是“承担有关反垄断的国际交流、反垄断立法及调查等相关工作”。尽管目前该机构还是虚置的状态，但它的设立无疑是在为《反垄断法》的执行而做的“热身准备”。

　　发改委则在2003年通过了自己制定的《制止价格垄断行为暂行规定》，规定中明确赋予发改委对价格垄断行为的认定、处罚、解释等权力。

　　在此一轮对执行权的“卡位战”中，国家工商总局的表现相对较为低调，除了在2004年6月推出一份《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的报告外，别无其它行动。

　　评论人士指出，这与工商部门拥有行政执法权的“天然”优势地位不无关系。实际上，早在10年前，国家工商总局就在其公平贸易局下设了反垄断处。根据国家工商总局官方网站提供的信息，反垄断处的第一条职责即是“参加《反垄断法》的立法工作。研究拟定有关反垄断的规章制度及具体措施、办法。”

　　同时该处还负责“市场垄断状况的调研和动态分析，搜集、处理、分析反垄断的数据资料”以及“协助办理反垄断案件的行政复议”等工作。

　　据本刊了解，工商总局从1999年开始，每年都要进行查处垄断行为的专项执法行动，积累了较为丰富的执法经验。从1995年到2004年，工商部门共查处行业垄断6000多件，行政垄断500多件。不但查处数量多，涉及的垄断性行为的种类也非常丰富，涉及供水、供电、供暖、供气、铁路、电信、邮政、保险、商业银行、烟草、石油、盐业垄断行业。同时还对经营者之间通过协议联合划分市场、统一价格等卡特尔行为进行了查处。

　　超越部门分割之途

　　长期研究反垄断法、并参与草案制定的中国社会科学院法律所经济法室主任王晓晔认为，为了避免部门分割减弱执法效力，应当设立一个独立、权威的反垄断执法机关。

　　王晓晔向本刊解释说，《反垄断法》与其他法律制度不同，它的任务不仅是要同大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为作斗争，而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争，这就要求执法机关具有相当大的独立性和足够大的权威性。

　　特别是行政性限制竞争的案件，往往有着盘根错节的复杂关系，调查难度大，如果反垄断法的主管机关没有相当的独立性和权威性，它的审案工作就会受到其他行政部门的干扰和影响，不利于依法做出裁决。

　　一位长期从事工商执法工作的人士也向本刊表示，工商部门在查处垄断行为时，的确会遇到法律制度不健全、法律责任不明确、调查取证困难、处罚力度轻、行政干预多、执法权被肢解等诸多难点。“这些问题的解决最终要还是要依靠法制的完善。”

　　中国政法大学研究生院副院长李曙光教授认为，阻碍《反垄断法》出台的难点不仅在于统一的反垄断机构如何设置，同时也在于国有垄断企业的问题如何解决。这些企业拥有强大的博弈能力，同时各行政部门为了本部门的利益，也会“主动”维护本部门下属企业的利益。这也使得反垄断法出台的过程变得极为艰难。

　　2005年2月底，在全国人大常委会通过的2005年立法计划中，《反垄断法》又一次被列入立法计划。

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