制度化问责狂飙突进

　　官员问责制——从虚晃一招到短兵相接

　　2005年，2月，重庆“渝北交通局五官员集体下课事件”，以一场小规模地震的方式，让渝北交通局这样一个小 小的局级单位一度成为中国政界“问责风暴”兴起以来的震中地带。

　　此次“官员集体下课”，显示了将监督权引入到人大及各级政府的民主评议过程中来的良好发展方向，下课官员一改 以往的平调方式，全部挪位改任非领导职务，也标志着“官员问责”从以往的“虚晃一招”，自此进入到了短兵相接的实战阶 段。

　　在这场“肃政风暴”中，制度化建设先行成为此次重庆官场政治生态演进中的主要推动力量。尽管其并没有从根本上 改变现有官员任免制度中存在的种种痼疾，但是仍然以各项极尽可能性达到的最优化演变参数的设定，为今后的“官员问责制 ”如何深化，如何探讨一种最佳的演进机制，提供了一种可能的路径选择。

　　然而，这样的一场在渐进性变革过程中突现的，自上而下式的“狂飙突进”事件，将如何避免与其相仿的事件一样“ 昙花一现”的命运？如何在建国以来就业已形成的“党管干部”体系和国际通行的公务员制度中寻找能够对接的中间路径，从 而重建我们的官员评估体系，都将是值得探讨的下一步命题。

　　肃政风暴

　　2005年2月28日，位于渝北区政府综合大楼三楼的区人大会议室，坐满了包括区委书记刘光全、区长吴亚在内 的渝北区党政领导，渝北区人大15次会议在这里召开，与以往不同的是，倍受社会关注的“渝北区交通局领导班子集体下课 ”事件，在这里终于划上句号。

　　渝北区人大常委会以22票全票通过，免去邓万学交通局长职务，同时以3票反对、6票弃权、13票赞成的结果， 任命原渝北区信访办主任段成海为交通局长。

　　渝北区委书记刘光全在会上对“交通局”事件做了评述：“邓万学任职期间工作很努力，但两次社会评议倒数第一， 按照确定的原则，交通局领导班子集体辞职。虽然他工作努力，但群众不满意，这就是根本的标准，所以(这次)可以全票通 过。”

　　此前，也就是本月的22日，在交通局召开的职工大会上，包括交通局长邓万学在内的两名副局长、一名纪检组长、 一名局长助理已被渝北区政府责令集体辞职。由此导出了这起所谓震惊了重庆政界的“下课”事件。

　　此外，因五星级酒店奢侈团拜事件，玉峰山镇党委书记包斌被免职。接受色情按摩的该区审计局原副局长赵文华，也 被责令辞职。

　　据了解，邓万学目前已经被降职调任渝北区房管局调研员，该局原副局长朱长举调任渝北区水利农机局任调研员，原 纪委书记樊照华改任交通局局长助理，党委委员，原副局长秦如举降职为局长助理，原局长助理董作良改任助理调研员

　　应该说，这不是一起简单的官员引咎或责令辞职，渝北区这样同时让5名班子成员“集体下课”的“大动作”，不仅 在重庆的历史上是首次，在全国也是少见。

　　多年来中国官场流行的“潜规则”是，某官员被“免职”但是并不取消其为官的身份，只是平调，换个地方当官而已 。官员任免机制和“问责”机制之间，只是在履行一个“你攻我守”的游戏，以至最终导致各项监督机制的失范。

　　而且，在这样的潜规则下，某些监督行为边界还总是要朝有利于官吏的方向移动，长此以往，所谓“官员问责”即等 同于一句空话。因为无人防守的监督边界其实就算不得边界，由于无人防守，实际边界便暗自移动，名义边界也会随之渐渐跟 进，可以想见，这样的官场生产线上自然就会产生出“官场不倒翁”和“老油条”这样的“官场制造”。

　　而这次的重庆实践，以狂飙突进式变革，让官场昏聩之气为之一震。谈到为什么是领导班子集体辞职，而不是只追究 部门主要行政领导责任？区委书记刘光全说：“为什么对连续两次评议倒数第一的部门，责令其领导班子集体辞职，是因为一 个部门工作的好坏，是由部门领导班子共同作用的结果。作为一个部门的领导班子，应该有团队精神，如果只追究主要领导， 领导班子的其他人是不是会想：‘反正不会追究我的责任，我就不管不问’？这是不公平的。而责令领导班子集体辞职，会激 发他们的团队精神。”

　　换言之，这次的肃政风暴，让习惯了“官本位”固化思维的中国官员们，第一次尝到了“为制度付出成本”是个什么 样的滋味。

　　樊照华，是此次五位卸任官员之一，原渝北区交通局纪检组长，辞职后为局长助理，党委委员。

　　在接受记者采访时，他谈到交通局班子连续两次倒数第一的三点分析，显然，他已经进行了深刻的反思。

　　樊说：第一，他们是做了大量工作，但一些并不属于交通局管的事情，没有给老百姓、给外界解释好，外界的误解有 一些，比如农村公路的相当部分都是由乡里来管理的，但老百姓认为就是你交通局的事，而交通局的精力又大量地用于上级指 派的任务上；第二，与各部门的关系可能没搞好，服务意识还没有到家。第三，一直想下到农村进行调查，交流，但工作忙， 任务重，没有抽出时间去。另外，存在个别交通执法队员不文明执法的现象，也造成了不好的影响。

　　樊的这番肺腑之言，作为下课官员的总结性陈辞，不可谓不详细周密，因为它至少涉及了三个层面：公民的选择权、 法制与服务政府以及依法行政、文明行政。

　　如果进一步寻找“下课”事件中存在的种种假设的可能性，那么渝北区另一位官员的说法，确实道出了“下课”背后 的另一些事实，这位官员说：“其实渝北区交通局做了大量的工作。”对邓万学，他认为：“还是一位非常勤奋的领导干部。 ”据他介绍，早在渝北尚未建区，还是江北县的时候，邓万学就已经是该县人和区的区长，在交通局当局长也已经有十多个年 头了。有一次，一个市级媒体的记者到交通局采访，中午吃饭的时候，邓万学让一个工作人员陪记者吃饭，自己只喝了点水， 在餐厅的椅子上躺了一个中午。

　　据这位不愿透露姓名的官员介绍，评议交通局倒数第一的两个主要原因，第一是农村公路很差，第二是环城车管理混 乱。

　　在渝北区境内，有两条国道，其中“319国道的路况很差”是代表评议交通局工作不力的原因之一。对此，这位工 作人员的说法是，在319国道两旁碎石场较多，路上很多载重车辆全天往来运输碎石，因此路况不好。

　　至于乡镇之间的公路，按照规定应该由乡镇自己出资修建，但是因为渝北北部的一些乡镇处于山区，修路成本非常高 ，一个乡镇的财力往往是负担不起的，但是有的代表也将这个归咎于交通局。

　　而环城车管理混乱，邓万学则认为，交管执法确有不当之处。邓在接受采访时说：“政策是一样的，为什么别的区县 都可以做好，我们却不能？这表明我们的工作确实有不到之处。”对于自己被免职，邓万学表示：“这很公平，游戏规则是先 定好的，我们两次被评议为倒数第一后，我们没有抱侥幸心理，已经做好了思想准备，现在我的心情很平静。”

　　既然有这么多原因，那么这样的民主评议会不会存在“谁整谁”的可能呢？对记者的疑问，渝北区有关人士表明：“ 肯定不会存在‘谁整谁’的可能，因为参与评议的300多个代表，不是随便勾兑几个就可以达成一个结果的。”

　　制度重建

　　经历了这样的一场肃政风暴，也许新一届的交通局长段成海在任内需要顶住的最大压力就是：在现有的标准体系和评 价标准下，如何带领自己的团队突围。

　　有人曾经质疑：交通局领导新班子如果评议再是倒数第一怎么办？对此，刘光全说：“该怎么办就怎么办，社会评议 制度是我们渝北区要长期坚持的一项制度。”

　　其实，正是渝北区在肃政风暴前建立起来的一整套的评价官员的体系，使得一场原本普通的“官员免职”事件具有了 特殊意义。也正是把“选择权交给民众”才让灰色背景中出现了一抹与众不同的亮色。

　　所谓制度保障，即是指标准体系和评议体系的建立与健全；而官员评价体系的建立，无外乎几个方面：谁来评议？根 据什么标准评议？根据什么程序评议？评他们什么？这些，应当是现有制度能够做的事情。

　　“开展社会民主评议在1993年就被提出来了，”渝北区外宣办主任张强说：“渝北区为了整治发展环境，将采取 铁的手腕，铁的政策。”

　　记者在渝北区委看到了这份名为《重庆市渝北区改善发展环境实行部门服务社会评议制的实施办法(试行)》的文件 ，发文日期为2003年12月3日。这份共11条的实施办法，详细的规定了社会评议的过程和奖惩措施。

　　例如，第四条规定，评议对象为进驻区行政审批服务大厅的34个部门。

　　第六条规定了参与评议的人员资格，评议人员由区级领导、镇、街和区级各部门党政主要领导、各开发区副科级以上 领导、部分企业负责人、部分区级离退休老干部、社会各界人士等几部分组成。

　　而各部分人评议分数所占权数分别为：区级领导和部分区级离退休老干部占20%，镇、街和区级各部门党政主要领 导和社会各界人士占20%，各开发区副科级以上领导占20%，部分企业负责人占40%，并且规定每次参评的企业至少5 0个。

　　这样以来，开发区和企业的占权数相加达到了60%，远远大于党政领导的占权数。

　　对此，外宣办主任张强表示：“区委这样制定措施，更能体现出政府为企业服务的原则。”

　　从2003年底至今，渝北区政府总共组织了三次评议，第一次评议国土局倒数第一，2004年6月和12月的评 议，倒数第一的是交通局，因此，按照规定，渝北区委责令交通局领导班子集体辞职。

　　在这样标准化的制度框架下，“渝北交通局”事件便能够沿着既定的原则一步步地按着“流程选择”的路径不停的做 着或对或错的选择，终因种种偶然或必然的因素产生了决定性力量，最终导致了5位官员集体下课事件。

　　其实几位官员在下课之前，对自己的政治前途的归属已经有了心理预期。所以在谈到自身看法时，纷纷表示：心情基 本还可以。

　　其中的一位说：这件事对班子领导个人影响比较大。压力也是后来逐渐产生的，在第二次获知倒数第一之后，基本上 就没有抱什么侥幸心理了，知道要面临“下课”了，现在，原有班子的5位成员心态都已平静。

　　权力无所不在，但权力也远远不是上层建筑的事情，当权力交给了人民，为官者才能真正体验其付出“制度成本”的 真实滋味。这些滋味里，或苦涩，或无奈。

　　按照通行的定义，根据现有的制度，行政责任的新方向就是执政者要为其政绩负主要的责任：只要你是选举产生的官 员就要负政治责任；尽管未到把你罢免的地步，但是行政责任你是逃不脱的；民事上的责任，主要针对一些公权力侵犯私权力 而设；最后，刑事上的责任，凡玩忽职守者，行政上严重的不作为而导致重大事故发生者，难逃此等责任。

　　如果说，“交通局集体下课”事件代表了问责风暴中取得的阶段性变革成果的话，那么此次重庆实践对于“制度化问 责”这一课题所做出的贡献就是：为下一次的实践提供了参考。

　　毕竟，想要从根本上重建干部的评估体系，为现行体制寻找到一条最佳的演进渠道，无论怎么说，都是一件很困难的 事情，不能寄希望于某一两次的狂飙突进运动。在现有的政治环境下，中国任何一地的政治生态的演化都必然的拥有一个日程 表，如果一定要为这个日程表加上一个期限，那么可能是：很多年。

　　值得关注的是：中国对官员的问责制度上都是自上而下的，而评议制度却具有一种由下而上的特质。这项极具民本特 色的官员评价与任免制度与公务员监督体系如何有机协调而不发生冲突？一个中国式的官场诘问便在这里凸现出来：整肃吏治 ——我们到底应依靠一套完善、公正、中立的公务员制度，还是抱着目前这套“平地起风雷”似的官员问责制不放？

　　香港的情况或许可以作为借鉴，他们的做法是：为了不使一个运作多年，积累了丰富经验的公务员体系为即将引进的 高官问责制度付出太大的制度成本，在现行的公务员制度上面，加设一个新的主要官员问责制度，还有相应的聘任制度——这 样便有效地避免了政治架构的重叠效应。对于内地的吏制建设，“香港模式”也许能给我们以诸多思路上的启迪。