“较大的市” 会不会结缘温州(图)

http://www.sina.com.cn 2005年03月08日10:46 温州都市报

　　本报记者戚人伟《经济》杂志记者曹海东

再一次冲刺

　　正在进行的今年全国人代会上，温州代表提出的《关于要求批准温州市为较大的市的议案》再一次引起了关注。10名来自温州的全国人大代表清晰地记得，这已是第十六次提出类似的议案了。

　　在商业上攻城略地所向披靡的温州人正在面对一场耐性与决心的考验———申请温州为较大的市，18年间，先后15次申请未果。

　　“一个城市的经济如果毫无特色，国家的基本法律都能覆盖到，就不存在立法权的问题，但是对于有特色的经济城市来说，就存在覆盖不到的问题。”温州市人大常委会研究室主任胡经琨这样理解。

　　温州市人大常委会副主任项剑萍说，今年全国人代会前他们已经做了充分准备，议案“较大的市”也是每年的必选动作。

　　温州又一次向较大的市发动冲刺。

　　温州人关注的焦点

　　2004年，中央电视台中国十大最具活力城市揭晓颁奖典礼上，温州市捧回了活力城市的奖杯。

　　温州的经济具有活力，这是无可争议的事实，但是尽管温州被浙江省作为经济的试验区，摸索并制定出一套关于经济社会发展的独特的“做法”，但是只限于摸索，而不能够将这些探索以一种法律的形式框架固定下来。

　　这其中，最大的制约在于，温州市的“较大的市”地位始终没有申请下来。《中华人民共和国立法法》规定：较大的市具有制定地方性法规的立法权；而在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，较大的市还可以根据实际需要先行制定地方性法规。

　　1987年，也就是18年前，温州第一次向全国人大提出议案：要求批准温州为较大的市。18年之间，在温州的全国人大代表先后15次向全国人民代表大会提出“关于要求批准温州市为‘较大的市’的议案”。

　　今年这份议案中写道：“因为根据温州市在浙江省乃至全国所处的地位和影响力、区域经济的市场化程度以及社会经济发展的迫切需要，按照《地方组织法》、《立法法》的有关规定，将温州市列为‘较大的市’，赋予制定地方性法规和规章的权限已经十分必要。”

　　在采访中，记者听到不少的声音：没有地方立法权，很多内容只能神神秘秘，不能光明正大，甚至自己搞出的东西也不能登大雅之堂！

　　实践中，外资来温州投资首先关注的就是当地的法律———看提供的优惠政策是否有法律做保障；由于政策的易变性，很多时候，外商并不相信政府的政策性文件。

　　申请批准温州市为“较大的市”，依据法律法规，可以使温州针对实际情况，制定行政管理和适应改革发展需要的地方性法规和规章，解决当前温州经济社会发展中的一系列矛盾，进一步发挥温州对国家改革发展的探索和实践作用。

　　省人大代表、市慈善总会会长韩文德说，目前立法需求与立法滞后矛盾突出，上面立法进程缓慢，立法周期过长，出现法律落后行政的状况，同时立法过于原则与具体执法矛盾突出，客观导致具体执法中困难重重。

　　温州2005年提交人代会的《关于要求批准温州市为“较大的市”的议案》中，还如此描述：至今没有地方立法权，已经成为制约当地市场经济进一步发展的瓶颈。是不是具备条件

　　温州到底具备了较大的市的条件和基础了没有？是不是成为一种没有方向的努力了呢？为此，温州市政府办公室的有关负责人接受了记者的采访，并告诉记者，温州已经具备了条件和基础。

　　温州2004年全市生产总值1402.5亿元，增长14.1％，财政总收入182.4亿元，增长20.2％。

　　温州位于中国黄金海岸线中段，是浙江南部的经济、文化和交通中心。从经济实力上看，温州经济总量和经济整体素质已达到或者超过国内一些“较大的市”的水平。2000年，省委省政府规划将全省城市分为三个层次，即将杭甬温作为第一层次大城市来建设和开发。经国务院批准的《浙江省城镇体系规划》也已确定温州为我省三大核心城市之一，市区人口超过200万，进入大城市行列。

　　更能体现“较大的市”特点的是，温州是全国进一步对外开放的14个沿海城市之一，全国首批农村改革试验区之一，同时还是全国金融机制改革试点、城市综合改革试点等9个方面的试点城市，勿庸置疑，在城市改革方面和发展过程中温州一直在摸索和尝试，并积累了大量的经验，取得了一系列的成就。

　　没有地方立法权无疑影响了温州的进一步发展。温州通过20多年的改革试验，经济社会得到迅速发展，但法制建设存在滞后性，实际操作中存在不少矛盾，地方政府的职权难以有效解决。温州改革发展中有一些事项有一定的超前性，省级立法不可能及时地为温州这些特殊的情况进行立法，致使公民、法人的经济活动和政府机关的行政管理工作对发展中的许多方面存在着无法可依的现象。

　　还有，温州是中国股份制合作经济的主要发源地之一。温州行业协会发展迅速，社会力量办教育、体育、文化、医疗等事业蓬勃发展，但在运行中出现的行业协会的职能、社会力量的教育机构产权，资产投入与积累分配等问题，亟需通过地方立法予以调整解决，从而加快这些事业的健康发展。

　　我们一直在努力

　　市人大常委会研究室主任胡经琨介绍说，18年来，除了在温的全国人大代表先后向全国人大提交要求批准温州为较大的市的议案外，浙江省还于1988年、1992年、1996年、2000年四次向国务院法制办打报告，要求将温州市列为较大的市。

　　卢声亮，温州1984年地市合并后的首任市长，也是第一个在全国人大会议期间提出应该授予温州较大的市建议的人。

　　市法制局的前任负责人回想起当年的事情，依然不无遗憾———当年我们根本不知道申报的程序，结果就跑到国务院，当时的秘书长告诉我们要申报较大的市必须要先报省政府，再报国务院法制办。

　　于是，相关材料被迅速报到浙江省政府，随后，“在我的任上，就曾先后将当时国务院法制办负责人请到温州市来考察！”这位负责人说，“而在市人大常委会主任会上，一直将此作为议案，每年都向国家提！”

　　随后，国务院法制办的几任领导都先后被请来温州考察。考察完后，即有领导说希望很大。但最后还是没有结果。

　　政府一届接一届，温州依然一如既往地提议案，一如既往地跑法制办，希望能够将“较大的市”申报下来。1995年，国务院法制办负责人再次到温州来考察，再次表示温州希望很大。温州总是充满了信心。

　　2004年全国两会期间，温州市改变了申报策略：不再局限于提交列温州为较大的市的议案，更重要的是跳出地方本位，建议国务院启动全局性的“较大的市”审批工作。因为国务院自从1984年、1988年、1992年和1993年先后批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、青岛、无锡、吉林、齐齐哈尔、淮南、洛阳、重庆、宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州等19个市成为较大的市以后，再也没有批准过较大的市。

　　韩文德代表一直在关注这件事，他说，以前较大的市审批主要集中在北方的一些重大的工业城市，纯粹讲究城市的大小，而且计算人口依然用的是计划经济年代“吃商品粮”的来统计，这已经明显不适应市场经济的发展。

　　专家诠释：保障自主性的改革

　　在屡次申请较大的市“失败”之后，温州方面再次派人到国务院法制办。

　　此次，国务院法制办的有关领导给了几个答复：首先，我们要研究个条条框框，究竟哪些条件的城市可以进入较大的市；其次，较大的市都集中在沿海地区，西部没有也不行，也要研究；最后，较大的市有19个，很多是老的，能不能去掉几个？有无需要去掉几个新增加几个？

　　这些说法，当时就给人一个感觉———所有人对较大的市都没有一个准心，究竟什么是较大的市，究竟哪些城市可以成为较大的市。

　　国家行政学院教授、中国行政法学会副会长杨小军告诉记者，较大的市的操作标准从来没有公布过，只是作为一种工作标准。“既然较大的市是立法权，为何只作为工作标准，而不是法律标准呢？”而且较大的市设立涉及的只是立法权，并不是一个经济总量的评估标准。

　　较大市的设立条件上存在缺陷。经济社会发展、人口数量、政府法制机构及人员配备一度被认为是较大的市的“基本要求”。但是在经济社会发展指标上没有明确地方行政立法的经济指标；在人口数量标准上，人口增长和立法需求不具有正比的关系；在政府法制机构和人员配置上，法制机构设置和人员配置仅仅是立法需要的一个环节，机构和人员并不是立法本身需要的要件。

　　《中华人民共和国立法法》规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”

　　杨小军教授说，在目前国家法制加强的状况下，很多地方政府的权力都在受到一定的约束，包括地方人大，这样就存在重新寻求获得新的权力的途径，比省会城市低一级的地级市只有一条路：较大的市。

　　杨小军指出，在较大的市的设立当初就是为了使经济特色城市能够在经济活动中的法律方面有所突破。没有立法权只能贯彻、执行、具体化，“较大的市的立法权可以保障一种自主性的改革”！

　　较大的市迟迟没有批复，这背后可能还会有一种情况。据业内人士分析，赋予地方城市为较大的市存在一个博弈过程。一方面较大的市的地位对社会经济的全面发展和进步有着积极的促进作用，另一方面对赋权后立法的控制不当又会造成严重后果。

　　大多议案与法律有关

　　今年两会期间，记者对议案进行了了解，颇感惊讶的是，包括温州代表在内的浙江代表们准备提交的89个议案中，除了《要求批准温州市为“较大的市”》这一议案，其余88个都是要求制定和修订各种法律法规的议案。更令记者没有想到的是，在上述88个议案中，除了《要求制订产业投资基金法》这样的议案，还能够让人联想到发达的民营经济，富余的民间游资这些“浙江特色”，更多的议案所涉及的法律竟是五花八门，从劳动法、行政复议法、知识产权法，到农业保险法、禁止赌博法、营养改善法等等，不一而足。这些都和“和谐社会”有关，它的要求其实是一个整体概念，代表们的视角也就伸向了生产和生活、城市和乡村、经济与环境等各方面，而法律的途径也是我们在寻求这一美好境界过程中的有力保障。

　　细想之下记者还感到，这么多关于立法和修法的议案，应该也是浙江省民营经济发展的客观需求。诞生于“草根经济”时代的民营企业，在多年的艰辛创业之中不仅积累了相当的财富，也逐渐认识到要发展壮大，就必须摈弃早先的自发性和随意性，在不断的规范中增强抗风险的能力，健壮企业的体制，获得可持续性的发展。

　　虽然多年来较大的市没有申报下来，但是温州的法制却在“申报”的背景下逐步壮大。当年的法制处变更为法制局再变更为法制办，而且市公安局、财政局等21个部门都建立了法制处，各个县（市、区）也建立了法制办公室。

　　“不管今年的结果如何，我们还是要申报！”项剑萍说，“这是温州人关注的焦点！”