海南：率先为义务教育正名 | ||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2005年03月09日14:33 新民周刊 | ||||||||
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乙酉阳春，正当全国人大代表们纵论免费义务教育之时，海南133.8万名义务教育阶段的中小学生已经被告知， 如今上学不收学杂费了…… 撰稿／陈统奎 陈文来海南12年了，目前是中国(海南)改革发展研究院海南所所长，她向笔者推荐了
《位置》讲述一位财政局预算处长在金钱与权力漩涡中心的起落浮沉。旁人读出不少“官场潜规则”，陈文却发现了 “财政支出的秘密”。 “财政支出，好像哪方面都要用钱，收入总是不够的，即使财政收入增加了，你还总是觉得不够用。《位置》写了这 个预算处长怎么分配财政，去办他想办的事情。” 陈文说，读《位置》，使她对海南推行免费义务教育“充满信心”，“你可以把公共服务放在第一位，压缩别的开支 ，教育经费支出就有了。” 这在海南，正是演进中的事实。2005年2月，笔者赶往海南，求解海南免费义务教育之“财政支出秘密”。 破冰之举 “现在，我们更多的呼吁就是，政府应该为义务教育埋单。”民盟海南省委秘书长黄霞说，“我们不应该把义务教育 仅仅作为对家庭的要求，政府也应该尽到自己的责任。” 让黄霞高兴的是，在海南，让义务教育回归本来面目已经成为政府的执政理念和实际行动。 1月28日，海南省长卫留成在《政府工作报告》中宣布：“省政府决定，今年省财政投入1.56亿元，在全国率 先实行对全省义务教育阶段的学生全部免收学杂费。” “这1.56亿，是进行了详细的财政核算后，挤压其他方面的开支，挤出来的。”海南省教育厅副厅长石秀慧的介 绍，与陈文讲述的“财政支出的秘密”有着异曲同工之妙。 所谓教育支出在财政预算中“有”与“无”的命题，在海南人的实际行动下变成了一个假命题。值得一提的是，海南 是一个经济欠发达的地区。正因为落后，海南的破冰之举更凸现价值，也更值得国人反思。 “海南给全国树立了一个榜样，一个经济欠发达的地区可以搞了，国家为什么不可以搞呢？一些发达地区为什么不可 以搞呢？这说明，财力已经不是关键问题。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林接受笔者专访时表示。 “国家在每年财政增收3000到5000个亿的情况下，解决教育问题特别是义务教育问题，已经不是财力问题， 关键是，政府转型是否到位，政府转型到位了，我们公共财政框架才能建立起来。到现在为止，国家在竞争性领域，还占有35 ％左右的比例，大量的财政支出被投放到经济领域，而基础设施的投入，公共产品的投入，特别是教育卫生的投入太少了。” 这两年迟福林一直在研究政府转型问题，他意识到，中国正在进行从经济建设型政府向公共服务型政府的艰难转变： “我们的财政支出没有在严格的公共财政框架下运行，免费义务教育的实施就很难到位，因为它没有公共财政制度的保障。” “从现在的情况看，政府的公共服务，社会对公共产品的需求，最强烈的就是义务教育。义务教育已经成了农民对政 府最基本的公共服务需求。我们说改革发展要满足多数人的利益，能不能满足呢？”迟福林在追问。 “我们就像对待基础设施一样对待教育。”主管基础教育的教育厅领导石秀慧说。可以看出，“打造一个负责任的公 共政府”在海南已经渐显雏形。 “这两年，中央政府倡导科学发展观，在社会协调发展上，海南政府先行一步，那是因为意识到非改不可了。海南这 个做法，拉开了中国真正义务教育产品大供给的序幕。”迟福林对中国免费义务教育的出现充满信心。 分担机制 考察一些实行义务教育的国家，都有明确的投入方法，如美国规定义务教育经费联邦负担6.2％、州负担50％、 地方负担43％；英国则是中央政府占17％、地方政府占83％。 纵观中国《义务教育法》颁行近20年来的历程，中国真正意义上的义务教育没有出现，一个重要的原因是，各级政 府在国民义务教育的财政投入方面没有具体分割责任，中央财政、省级财政、市县财政对义务教育的投入没有具体的比例机制 。 乙酉之春，观察海南推行免费义务教育改革，笔者把目光盯住了“钱”字。看看这场义务教育为我们提供了一个什么 样的财政责任分割机制，说得通俗一点，就是中央财政、省级财政和市县财政各埋多大的单。 “现在，中央给一部分的钱了，帮了一把，我们可以把困难学生课本费免了，省政府这一块主要是免杂费，逐步地做 到减免课本费。”石秀慧介绍说。 据悉，2005年海南获得中央财政免费教科书专项资金4180万元，用于减免47.06万名农村义务教育阶段 家庭经济困难学生课本费。同时省本级财政安排1097万元用于向少数民族市县义务教育阶段特困生免费提供教科书和补助 少数民族寄宿班学生生活费。这部分学生事实上已经享受到了全免费义务教育。 石秀慧进一步透露：“1.56亿元是解决不了全省的，怎么办呢？我们就有一些措施，贫困地区全包下来，文昌、 琼海等沿海一带我不可能全包，我就给你补贴70％。你财力再好一点，我就补助你50％。” 据悉，海口、文昌、琼海等财政较为宽裕的市县被要求配套基金8100万，使得全省用于减免学杂费的基金达到2.37 亿元，以“政府的名义”一举为133.8万名义务教育阶段中小学学生的学杂费埋单。 综合以上信息，我们得到这样的数字，在海南这场义务教育改革中，中央财政支付4180万元，省级财政支付1.6597 亿(1.56亿＋1097万)，市县财政支付8100万，那么我们可以计算出今年海南推行减免义务教育学杂费中各级政 府所承担的财政比例。中央财政负担14.5％，省级财政负担57.5％，市县财政负担28％。 虽然这个分担比列不是一种法定责任，但是从中窥出一些令人振奋的信息，那就是省级财政承担了一半以上的负担。 事实上，在接受本刊采访时，石秀慧说“省政府的责任是解决全省”，但是限于省级财力现实，不得不让市县配套一定比例的 基金。如此看来，海南教育主管部门有意探索英国那样的两级分担机制，而不是美国的三级分担机制。无论如何，海南省已经 明确了，省级财政是义务教育最大的东家。 熟悉教育投入机制的人一定明白其中的深刻意义，海南突破了“以县为主”的农村义务教育投入机制！我们还是以海 南的现实来解读其中蕴含的价值。 2002年，国家便对农村义务教育管理体制作了调整，把农村义务教育的责任以主要由农民承担转移到由政府承担 ，把政府责任从乡镇为主转移到“以县为主”。而海南自1994年实行分税改革后，县、乡两级财政所占比重逐年减小，一 些农业县财政已经成为“吃饭财政”，在全省18个市县中，就有11个是国家和省扶贫开发工作重点市县。 以屯昌县为例，即可看出海南大多数市县在教育投入上的尴尬现实。2002年，屯昌县地方一般预算财政收入仅有 5873万元，而同年的地方财政支出16040万元，对于义务教育，屯昌县2004年只计划投入250万元，至少有缺 口200.9万不能兑现。 因此，民盟海南省委向2005年海南政协会议提交的193号提案《关于完善农村教育经费投入保障机制的建议》 一针见血地指出，由于大多数县赤字严重，以县为主的管理体制无法保障农村义务教育发展经费的投入。 方向与速度 2005年2月底，新学期开学之际，海南的报纸广播电视，城市的街头巷尾，乡村的农家小院都在热论义务教育减 免学杂费之事。免费义务教育终于在乙酉之春初现端倪。 根据《海南省免除义务教育阶段杂费专项补助基金管理暂行办法》，1.56亿的省级财政和市县配套的8100万 元具体用于免除各市县教育部门和省农垦系统举办的中小学校就读的义务教育阶段的杂费。而就读于厂矿举办的中小学，已经 改制为“国有民办”性质的中小学和民办中小学由于各种原因没有列入减免范畴。 “省里也有难处，如果全免的话要拿出3个亿，但是海南就是这么一点钱。”曾经专访卫留成的海南电视台新闻中心 副主任陆海鹰告诉笔者。 海南的“免费路线图”已经清晰可见。目前，已经获得全免的学生是少数民族市县义务教育阶段特困生，部分农村义 务教育阶段家庭经济困难学生，这些学生占义务教育阶段学生总数约三分之一。在今年全面减免杂费的基础上，下一步就是要 扩大减免教科书费的范围，到2007年扩大到海南农村义务教育阶段全部学生。然后在农村免费义务教育真正落实之后，回 头解决城市义务教育阶段学生教科书减免问题。 这是令人振奋和期待的“农村包围城市”义务教育进行曲！ 海南的做法，让我们不由联想到我们的邻国韩国推行义务教育的历程。 韩国自1954年起实施小学义务教育，到1959年，经过6年的时间在全国范围内基本实现了小学义务教育。1983 年起先从偏僻地区开始逐步推行九年免费义务教育，首先从农村、渔村、岛屿等条件不利地区实行免费，1994年初中义务 教育扩大到郡县、镇一级，对城市仍未实现初中义务教育。2004年起全面实现对初中生的义务教育。韩国用了45年 的时间实现全民九年制义务教育。海南以减免学杂费作为义务教育的突破口，然后逐步减免课本费，先从落后偏僻地区开始， 这一点跟韩国的路径如出一辙。 3月5日，国务院总理温家宝作政府工作报告时表示，从今年起，免除国家重点扶贫开发工作重点县农村义务教育阶 段贫困学生的书本费，杂费，并补助寄宿学生生活费。这意味着中国贫困地区592个县约1400万农村贫困中小学生将可 以享受国家提供的全免费义务教育。温家宝在报告还说，到2007年在全国农村普遍实行这一政策。 如此看来，海南的先行做法，已经获得认可。在这样的背景下，中国可以把掌声送给作为先行者的海南，“海南经验 ”或许可以为中国全面铺开免费义务教育提供现实路径。 2月4日，笔者在位于海南省政府办公大楼的办公室与省教育厅副厅长石秀慧谈论海南义务教育的“光荣与梦想”。 “10年时间后海南可以实现像日本等国家那样的义务教育吗？”笔者问石秀慧副厅长。 石秀慧用手托住下巴，想了想，说：“悲观了一点。” 有人说过，方向与速度同样重要。海南的1.56亿元隆重开启了中国免费义务教育的光荣与梦想，我们有理由期待 更多，也有理由期待更快。 相关专题：新民周刊 | ||||||||
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