从一个农民的立法建议到政协委员的提案

　　全国政协委员、民间环保组织“自然之友”会长梁从诫在今年“两会”上提交了题为《关于尽快建立健全环境公益诉讼制度的提案》。在这份提案中，梁从诫呼吁尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，形成民事责任、行政责任、刑事责任“三责并举”的环境违法制裁机制，以便更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。梁从诫委员称，自己的这份提案是受到了浙江省农民陈法庆的启发。梁从诫委员的这份提案使环境公益诉讼得到了社会各界的广泛关注。

　　此前，国家环保总局副局长潘岳也曾多次表示，将积极鼓励环境公益诉讼，将公众日趋增长的环境权益要求纳入规范有序的管理之中。

　　环境公益诉讼理应得到法律肯定

　　所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。而我国现行法律对环境诉讼的规定中，只有直接受害人才有权提起民事诉讼，才能被纳入民事法律的管辖范畴。

　　梁从诫所说到的陈法庆是浙江省杭州市余杭区的一位普通农民。2004年5月21日，陈法庆以挂号信函的方式向全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办和国家环保总局5个部门各寄出了一封内容相同的建议书，即《环境污染、法律无奈———关于请求对公益诉讼等立法立案审理的建议》。他建议：“公民个人提起的公益诉讼法院也应立案审理，惟有如此，有关职能部门的行政行为才能受到监督，公众的合法权益才能得到切实保障。”（本报于2004年6月14日以《陈法庆以一个农民的身份为环境公益诉讼立法建言》一文，在全国媒体中率先对这一事件进行报道。随后，本报又约请环境法专家撰写了《亟待建立环境公诉制度》等文章。）

　　梁从诫在提案中建议，在《环境保护法》中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提起诉讼的权利，用法律的形式赋予一切单位和个人以诉讼权。这样，不论国家机关还是公民个人或者其他组织都可以作为公益诉讼的原告主体。

　　梁从诫说，由于环境权益不仅属于私人权益，更属于社会权益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。由于环境诉讼涉及到许多十分专业的技术问题，为减轻公众环境诉讼的成本，弥补其专业知识，各国都为公众环境诉讼创造了便利的司法条件。梁从诫认为，诉讼权是一项公民的基本权利，保护环境公益的诉讼权利应当得到法律的肯定。我国要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，法律应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，从环境问题的直接受害者扩大到政府环保部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广泛的公众主体。

　　公益诉讼不应受诉讼时效的限制

　　梁从诫认为，环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。我国现行三大诉讼法均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将失去获得法院支持的权利。但在《民法通则》的有关司法解释中规定，“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益的需要，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候都受到法律追究。

　　同时，梁从诫在提案中还谈到了举证责任应区别诉讼主体而定的问题。在民事诉讼中，作为提出诉讼主张的民事诉讼主体，应当为自己的主张提供证据证明。但在环境公益诉讼中，举证责任应根据环境法和民事程序法中有关举证责任的原则及公益诉讼的特殊性，来解决环境公益诉讼的举证责任问题。

　　在环境诉讼中，原告提出的停止侵害、排除妨害、消除危险的诉讼主张较易得到法院的支持，而损害赔偿则往往因为受害人众多、受害情况不一、最终损害结果可能一时难以确定、特别是对国家和公共利益的损害目前还难以计算等原因，而存在不少法律和技术上的障碍。梁从诫认为，提起环境公益诉讼主要在于制止环境污染和生态破坏的危害和获得损害赔偿，诉讼请求应包括赔偿金，而且，应该把环境违法者对造成的损害承担赔偿责任作为一项法律原则予以确认。