政协十届三次会议举行第三次大会发言(实录2)

　　[黄孟复]:现在请李利君委员发言，张宝明委员准备。

　　李利君：民盟湖南省副主委，湖南省监察厅副厅长。

　　[李利君]:主席、各位副主席、各位委员，我发言的题目是《改革现行财政体制加大源

头治腐的力度》。

　　温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上强调，今年各级政府的反腐倡廉工作要坚持以改革统揽预防腐败的各项工作，重点抓好八个方面的改革和制度建设，其中财政管理体制改革是一项重要内容。为此，有必要分析我国现行财政体制方面存在的问题，针对性地提出改革现行财政体制的对策，加大源头治腐的力度。

　　[李利君]:一、现行财政体制存在的主要“漏洞”

　　1.部分财政性资金体制外运行，客观上为公款送礼、行贿等行为提供了一条重要的资金来源渠道。当前，属政府财政性资金范畴的资金大致可归为三部分：预算内、预算外和其他体制外资金。后两部分资金因大都是以“小金库”等秘密形式存在，不仅数量大，而且难以准确统计。

　　[李利君]:值得注意的是，这些资金的存在，一方面导致了国家税金的流失(例如，一些企事业单位隐瞒其收入藏匿于“小金库”)；另一方面，还为一些违法开支公款、私分滥发、红包礼金、行贿、受贿等行为提供了资金条件。从已查处的这方面案件看，一些单位之所以请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为屡禁不止，一个重要原因就在于有源源不断的、逃避于监督之外的这两种资金形式的存在。

　　[李利君]:2.预算内资金监管难到位，给利用资金拨款和使用支配权而实施的腐败行为以可乘之机。政府预算的每一笔收支都代表着相应的政府行政行为，科学、详细地编制各级政府预算，是规范政府行为、加强科学管理、严格财政监督的需要。但目前，由于各种原因，我国各级政府预算都较粗略，具体详尽的数据指标缺乏，计划性不足，无论是收入还是支出的预算，大都与实际可能和需要存在较大差距，导致实际执行中，必然产生大量的预算计划外临时性追加拨款。这不仅使各级人大对预算的监督难以到位，而且由于具体的预算开支指标未向社会公布，透明度不高，预算内资金实际上是由那些掌管财政资金拨款和调配权的少数人在“不公开”下运作，给其中一些别有用心者利用拨款审批和使用调配权谋取私利提供了便利。

　　[李利君]:3.现行转移支付制度的某些缺陷，导致截留、挪用等问题屡禁不止。财政转移支付制度是实现各地公共服务水平均等化目标的一种财政平稳制度，无论是联邦制国家还是单一制国家，财政转移支付制度都是国家财政体制的重要组成部分。我国自建国以来，特别是改革开放20多年来，在中央政府和地方政府之间已经建立了一套财政转移支付方法，形成了具有中国特色的政府间补助体系，中央政府和地方政府之间建立了按税种划分财政收入边界的分级财政体制基本框架，对增强中央财政的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和完善发挥了积极的作用。

　　[李利君]:但是，按照分级财政体制下建立规范化的财政转移支付的要求，从源头治腐的角度来看，现行财政转移支付办法还存在以下一些缺陷：

　　一是加重了一些地方的财政压力，在一定程度上导致“乱收费”等不正之风。我国一些地方财政实际上是保人头经费、保吃饭的财政，分税制后中央转移支付下来的大都是有“专项”用途的资金，不能用于解决“吃饭”问题，一些财力紧张的县、乡因而一度出现了无法给国家工作人员按时足额发放工资的拮据局面，有的在无奈之下便加大收取税费的力度，甚至提倡和鼓励各单位创收，由此，加剧了一些地方的乱收费行为。

　　[李利君]:二是导致地方为争取更多的资金而“跑部钱进”等问题产生。为了向上级政府及有关部门争取更多资金，地方采取一些不正当的手段，加大“跑部钱进”的力度。在“跑部”中，一方面，对掌握拨款权的部门及其人员来说，有可能存在着很大的寻租空间；另一方面，从申请专项拨款的地方或单位来讲，有可能付出成本，因为有诸多环节需要打通，往往是拨款尚未到手，费用已开支一大笔。例如，有的地方专门设立跑项目的费用，有的则公然提出用一部分跑来的资金作为跑项目资金人的回扣或奖励，以鼓励向上级争取更多的转移支付资金，这就使得省往中央跑，市县往省里跑的“跑部钱进”机制在一些地方和部门得到空前强化。

　　[李利君]:三是一些专项转移支付资金的管理监督难到位，挤占、截留、挪用等现象屡禁不止。由于专项性转移支付往往是先分配到各部委，再逐级对口往下分，形成了财政资金在财政部门之外多重分配的格局。加之缺乏严格的制度规范，专项拨款随意性较大，实际分配过程也不透明，资金拨下来以后难以形成有效的跟踪监督机制，以致挤占、截留、挪用资金以及贪污、受贿等腐败现象难以防范和避免。从资金的具体使用情况看，一些部委和不少地方一直存在挤占、截留、挪用国家专项资金的严重违规问题，例如，近年来国家审计署所曝光的几个典型案例都与专项拨款相关就是有力的佐证。

　　[李利君]:有利于反腐倡廉，尤其是不给腐败行为的滋生留下体制性空间和漏洞，是建设我们社会主义法制国家和推进建立和谐社会对国家财政制度建设的基本要求，因此，上述问题值得引起国家部门的高度重视，并采取针对性措施，切实加以解决。为此建议如下：

　　[李利君]:1.加大对预算外和其他体制外资金的治理力度。一是采取措施，坚决取消各单位的“小金库”及其他不合法的体制外资金来源渠道。对行政机关的公有房屋出租、培训中心、酒店等经营性设施收归统一的国有资产经营机构统一经营或实行彻底的脱钩等；二是规范机关单位的津贴等工资外收入，实行公务人员津贴统发制，不得再向公务人员发任何补贴、奖金；三是加大对乱收费、乱罚款等行为的防范和查处力度，严格收支两条线管理等；四是有效执行并不断探索将预算外资金等体制外资金纳入预算内监督管理的各种办法和措施。

　　[李利君]:2.进一步加强财政资金预算监管，全面推行国库集中收付制度。一要改进各级政府预算方式，编制详尽的数据指标体系，尽可能缩小预算收支与实际收支的差距，增强预算的科学性和计划性；二要加强各级人大对财政预算的监督，增强预算开支的透明度，逐步推行预算开支指标向社会公布制度；三要加强对临时性追加资金拨款和资金使用的监督，实行向人大常委会报告制；四要改进财政监督方式，加快部门预算改革，全面推行国库集中收付制度，扩大政府采购的范围和规模，加强审计监督等。

　　[李利君]:3.完善现行财政转移支付制度。一是实行合理的政策，对中西部等财政困难的地区加大转移支付的倾斜力度；二是从实际出发，适当增大在“人头费”等基本财政开支的转移支付比例，缓解一些特别困难地方在这方面的财政压力；改革专项资金配套制度，对欠发达地区减免一定的配套资金(扭转目前一些地方无力配套局面)；三是探索改变目前存在的地方或单位“跑部”申请专项拨款和资金做法的途径，逐步将专项性转移支付资金纳入财政预算统一分配至地方，不再经由各部委，再逐级对口往下分，杜绝因“跑部钱进”和部门利用审批权而滋生的腐败问题；四是加强对专项转移支付资金的管理监督，抓紧构建起具有源头治腐职能的完备的公共财政体制。

　　我的发言完了，谢谢大家。

　　[黄孟复]:现在请索张宝明委员发言，黄景钧委员准备。

　　张宝明：全国政协人口资源环境委员会副主任，国家安全生产监经济督管理局原局长。

　　[张宝明]:主席、各位副主席、各位委员，我的发言题目是《加强煤矿安全生产促进煤炭工业健康发展》。

　　安全生产事关改革发展和稳定大局。党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》，把安全生产摆到与人口、资源、环境等基本国策同等重要的位置上。特别是胡锦涛、温家宝等中央领导同志作出一系列重要批示，采取了一系列措施。

　　[张宝明]:一个时期以来，国家相继出台了《安全生产法》、颁布了《安全生产许可证条例》，国务院作出《关于进一步加强安全生产工作的决定》，有力地推动了全国的安全生产工作。2004年，全国安全生产状况总体相对平稳，共发生各类伤亡事故812972起，死亡136092人。与上年相比，分别下降16.2%和0.2%。但是，由于生产力发展水平不均衡，技术落后、人员素质和安全基础差，现阶段我国的安全生产形势依然严峻。

　　[张宝明]:突出表现在事故总量大、死亡人数多。平均每天373人丧生于各类事故，尤其是重特大煤矿事故频繁发生，引起中央和社会的强烈关注。去年10月中旬以来，相继发生了郑煤集团大平矿“10·20”瓦斯爆炸、铜川矿务局陈家山矿“11·28”和今年阜新矿业集团孙家湾煤矿“2·14”瓦斯爆炸等事故，给人民群众生命财产造成重大损失，在国内外造成严重影响。

　　[张宝明]:我国煤炭安全生产现状与世界一些发达和发展中国家相比差距很大。2003年全世界产煤约50亿吨，死亡人数8000人左右。我国煤炭产量16.6亿吨占33.2%，而死亡人数6434人占80.4%。煤矿百万吨死亡率是美国的100倍，俄罗斯的10倍，印度的12倍。初步测算，我国安全生产事故经济损失，高达2500多亿元，约占GDP的2%。安全生产事故不仅对经济建设和社会发展造成直接的损失，对广大群众、事故的受害者及其家庭的巨大心理创伤更是难以估量，是面临的一个十分重要的社会问题。

　　[张宝明]:煤炭安全生产形势严峻，有其社会原因。我国的能源结构以煤炭为主，又处在工业化快速发展时期，生产规模急剧扩大，对煤炭的需求越来越大。加上农村劳动力大量向第二、三产业转移，而安全技术培训相对滞后，导致事故发生的机率增加。西方一些工业化国家的经验，当人均GDP为1000美元到3000美元之间，往往是事故高发期，我国正处在这个阶段。要看到这个严峻的现实，增强紧迫感。

　　[张宝明]:但是，为了总结吸取事故教训，必须从主观上进行剖析。就煤炭行业而言，特大事故频发的主要原因是：有些地方和企业没有认真执行“安全第一、预防为主”的方针，重生产、轻安全，安全生产责任制不落实，放松了安全管理，严重的违章指挥，违章作业，违反规程。如河南郑州煤业集团大平矿事故死亡148人，就是由于通风管理混乱，值班领导严重失职，煤与瓦斯突出引发瓦斯爆炸。陕西铜川陈家山煤矿瓦斯爆炸死亡166人，是由于违章指挥，违规作业，对煤层自燃着火防范措施不力而导致。

　　[张宝明]:对于事故多发的深层次问题，我认为主要有四个方面。一是近年煤炭供需紧张，价格上涨，用一位矿主的说法是“比挖金子都来钱。”有些企业在巨额利益的驱动下，忽视安全，超能力生产，要钱不要命。二是煤炭企业下放到地方后，政府和有关部门的行业管理弱化，特别像煤炭生产，多是井下作业，水、火和瓦斯灾害严重，企业的生产、技术管理、质量标准和安全问题缺乏有效的监督和管理。三是全国目前仍有2.5万个小煤矿，多数开采技术落后，密集劳动，有一半不具备基本安全生产条件，安全事故占煤矿事故总量的70%。四是煤矿安全基础薄弱，安全投入不足，欠账多。井下一线工人大多是农民工，技术素质低，安全意识薄弱。据调查，全国具有安全保障的生产能力仅12亿吨，但去年全国产量达到19.56亿吨，有7.56亿吨是缺乏安全保障的。国有煤矿安全欠账约505亿元。

　　[张宝明]:最近，国务院召开常务会议，研究部署进一步加强煤矿安全生产工作，在体制、机制和安全投入上采取了一些重大举措。我认为，下一步要认真落实以人为本的科学发展观，加强领导和监管，落实责任和措施，坚持预防为主，标本兼治，综合治理，强化主体，加强法制，完善体制，扎扎实实地做好安全生产工作。为此建议：

　　1.各级政府、有关部门和企业负责人要切实加强对安全生产工作的领导，树立科学发展观，健全完善各级安全生产责任制，全面落实企业安全生产主体责任，同时加强督导，落实安全生产各项措施。

　　[张宝明]:2.加强煤矿瓦斯治理和小煤矿的整治力度，严格执行“先抽后采、监测监控、以风定产”的规定，严禁超能力生产。按照煤矿安全的统一标准，加强小煤矿的整治，凡不符合安全生产许可证要求的，应停产整顿和依法关闭。

　　3.改革和完善体制、机制，加强煤炭行业管理和宏观调控。建议组建国家煤炭行业管理机构和跨省、跨地区的大型煤炭企业集团，制订产业政策，完善行业法规和质量标准，加强生产、技术和安全管理，促进煤炭行业持续健康发展。

　　[张宝明]:4.加大煤矿安全投入，要上装备和安全设施，改善井下作业环境。建立国家、地方和企业共同投入的机制。对国有大矿，国家还要采取扶持政策，补还安全欠账，增强防范事故的能力。

　　5.实施科技兴安，完善煤炭产业技术政策，合理集中生产，加强大型基地建设，建大矿、整合小矿，严格质量标准，推进煤矿技术进步，提高煤矿安全保障水平。

　　6.结合国情，推广世卫组织倡导的安全社区建设，强化安全预防，加强安全培训，增强全社会的安全防范意识，加强安全生产的基础工作。

　　[黄孟复]:现在请黄景钧委员发言，徐善衍委员准备。

　　[中国网]:黄景钧：民盟中央法制委员会主任，中国财税法学会副会长。

　　[黄景钧]:主席、各位副主席、各位委员，我的发言题目是《进一步做好预防未成年人犯罪工作的几点建议》。

　　2004年7月我们考察了黑龙江省未成年人犯罪管教所。在考察过程中，我们和正在这里服刑的两名罪犯进行了交谈。

　　第一个交谈者正在印刷车间劳动。他告诉我们，他生长在黑龙江省的一个农村，今年19岁，只念了小学四年级就回家务农了。因为前年参加了一次绑架活动，被捕后判了十年徒刑，现在在这里劳动改造。我们问他为什么这么小的年龄就参加绑架？他说是跟着年龄大的人在一起干的，成事后他们答应给他一些钱。

　　[黄景钧]:另一个交谈者正在上课。我们把他从课桌上叫到教室一边，轻声地问了他几个问题。他说他是哈尔滨市人，今年17岁，因犯强奸罪被判了两年徒刑。我们问，你家里还有些什么人？他说，父母都不在了，开始跟随姐姐过，姐姐成家后，他就没人管了，上学上到初一就不上了，整天在社会上闲逛，所以就犯了事。

　　管教所的领导介绍说，整个未成年人管教所的在押罪犯共1273人，其中暴力型犯罪占77%，财产型犯罪占12%，性欲型犯罪占11%，在押未成年人犯603人，从未成年人犯长成为成年犯670人。

　　[黄景钧]:从公安部门的统计数字可以看出，2000年至2003年，全国未成年人犯罪的人数呈上升趋势，他们占整个犯罪嫌疑人的比例分别是：11.8%，12%，13.4%，18.9%。

　　黑龙江省公安厅的负责人告诉我们，从2000年至2003年，全省未成年人犯罪人数占当年全部犯罪嫌疑人的比例分别是：13.63%，18.89%，22.30%，24.69%，上升的势头十分迅速。24.69%，这个数字几乎占了全部犯罪人数的四分之一，是十分惊人的。也就是说，从十四周岁至十八周岁的未成年人，虽然他们只占全部人口中的五个年龄段，但是犯罪的人数却达到了全部犯罪人数的近四分之一。这个比例多么值得我们警思、警示、警惕、警戒。

　　[黄景钧]:更令人惊讶的是，哈尔滨市教育局的同志介绍说，她对管教所380个未成年人罪犯的学生进行了调查，竟发现其中有一半过去在学校中学习表现是比较好的，学习表现差的只占15%。她认为这是当前青年学生性格上存在的双重性的表现。

　　管教所的改造是强制性的，半天劳动，半天学习。每人每月的伙食费只有110元，零用钱12元，可见其生活的艰苦。看到这么多花朵一般年龄的青少年在这样一个强制性的环境下接受改造，我们的心弦在颤动。

　　大家都在探讨，这么多未成年人走上犯罪道路，谁的责任？

　　[黄景钧]:首先说一下大环境。我国正在全面建设小康社会，所取得的成就举世瞩目。当前，我国正处于改革开放的关键时期。在这一时期中，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂；社会利益关系更为复杂；新情况新问题层出不穷，就业紧张引起的矛盾冲突和竞争加剧；一些人拜金主义、享乐主义、极端个人主义滋长，一些地方封建主义和黄赌毒等社会丑恶现象泛滥，都严重地影响着青少年的成长。

　　[黄景钧]:特别是随着网络的普及，一些渲染暴力、色情、迷信的信息、图书、音像、短信屡禁不止；在社会管理和对未成年人的教育上存在着许多缺陷，预防未成年人犯罪工作也存在着不少薄弱环节。在如此众多消极因素的影响下，一些未成年人由于思想失误，行为失检，有的终于走上了违法犯罪的歧途。

　　[黄景钧]:造成未成年人犯罪率上升的责任是社会。今天的社会，贫富差距悬殊扩大，受教育存在着事实上的不平等，道德教育的软弱无力，媒介传播中的利欲引诱，黄色书刊音像泛滥，毒品危害漫延，一些单亲家庭的孩子得不到亲情和社会的关爱，保护未成年人的法律得不到有效的实施等等，无不是造成未成年人走上犯罪道路的诱因。马克思主义犯罪学也是这么说的：社会是造成犯罪的主要原因。

　　[黄景钧]:至于孩子自身的责任也不可忽视。正是因为他们没有很好地去接受正面教育，跟上绝大多数未成年人前进的步伐。相反，自身的弱点没有得到克制，而且越来越膨胀，最终走上了堕落的道路。

　　在未成年人犯罪率急剧上升的今天，我们应该向社会、向政府大声疾呼：救救已经走上犯罪道路和将要走上犯罪道路的孩子，他们都是祖国的未来。

　　[黄景钧]:为了遏制和减少未成年人犯罪，我们提出以下建议：

　　一是要进一步优化青少年成长的环境，积极创造有利于青少年成长的社会环境，坚决维护青少年的合法权益，特别是受教育权。为此，要加大扫黄打非的力度，对毒害未成年人的犯罪行为要予以坚决打击，决不姑息。目前，使用童工的现象仍然存在，应该予以禁止，不允许未成年人的身心受到伤害。《义务教育法》是保障未成年人享受教育权利的法律，但是目前在有些西部贫困地区并未能够得到全面的实施，女童入学率偏低，初中阶段辍学率偏高。

　　[黄景钧]:二是要在中小学生中加强思想道德和法制教育。目前学校的教育状况是偏重文化知识教育而忽视品德教育，以追求升学率作为教育的目的。建议今后在各级各类教育中要把培育为祖国、为人民、为社会主义事业献身的主导价值观作为思想品德教育的重点，学生在升学和就业测试中要增加思想品德方面的考核内容。

　　[黄景钧]:三是社区对社会闲散青少年和单亲青少年要加强教育和管理。目前有相当一部分闲散青少年和单亲青少年流落社会，无人照管，成为未成年人犯罪的后备队伍。要加大街道和社区的工作力度，有条件的地方可建立专门机构，发挥老干部、老战士、老专家、老教师、老劳模的作用，加强对闲散青少年和单亲青少年的教育、帮助和管理工作。

　　[黄景钧]:四是要关爱流浪儿童，加强对他们的社会救助和管理。目前，社会存在着一部分流浪儿童，或本人，或被人利用，沿街乞讨。要认真贯彻落实《未成年人保护法》，制定流浪儿童救助办法，民政部门和教育行政部门要对辖区内的流浪儿童制定入学办法，帮助他们接受义务教育。司法行政部门要为流浪儿童提供法律援助。

　　[黄景钧]:五是要大力开展对罪错未成年人的挽救和帮教、矫治工作。近些年来，工读学校被取消得过多，应尽快恢复工读学校的建制，努力把工读学校建设成为教育、挽救、矫治有严重不良行为的未成年人和预防青少年犯罪的基地。对已经判刑的未成年人罪犯，要与成年人罪犯分开关押，并适当提高他们的伙食标准。

　　最后是要做好对刑满出狱的未成年人罪犯的安置工作，使他们不再走上违法犯罪的道路。

　　谢谢。

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