正确贯彻民主集中制提高领导干部执政能力

　　刘海生 在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，是党的十六大作出的一项重大决策，也是贯彻落实党的十六届四中全会精神的一项重要任务。认真搞好这一教育活动，对于进一步用“三个代表”重要思想武装全党，加强党的执政能力建设、全面推进党的建设新的伟大工程，实现全面建设小康宏伟目标、推进中国特色社会主义伟大事业，都具有十分重大的意义。

　　党的先进性建设是马克思主义政党自身建设的根本任务。在新的历史时期，开展党的先进性建设，就是要使我们党始终保持与时俱进的品质、始终走在时代前列，不断提高执政能力、巩固执政地位、完成执政使命。因此可以说，开展党的先进性建设，也是提高党的执政能力，巩固党的执政地位、完成党的执政使命的一项基础工程、一项重要任务。党的十六届四中全会决定指出，提高党的执政能力，必须进一步完善党的领导方式和执政方式。对于各级党委来说，我认为当前很重要的一个问题是，健全和正确贯彻民主集中制，特别是正确处理好坚持民主集中制与“一把手负责”的关系。只有把这一问题解决好了，才能进一步推进各级党委的科学执政、民主执政、依法执政，才能使执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固，也才能把党委的执政能力提高到一个新的水平。下面，我想就这个问题谈些初步的认识和体会。

　　一、民主集中制是马克思主义政党的根本组织制度和领导制度

　　马克思、恩格斯在1847年创建世界第一个无产阶级政党———“共产主义者同盟”时，就提出了要把党内生活建立在民主基础上的同时又必须绝对保持统一纪律的明确思想。列宁更是在1905年12月社会民主党统一代表大会上提出了“民主集中制”这一组织原则，强调集中和统一。1906年4月，俄国社会民主工党第四次代表大会上，民主集中制第一次作为党的组织原则载入党的章程。1920年7月共产国际第二次代表大会提出：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制原则建立起来的。”从此，民主集中制就成为各国共产党共同遵守的根本组织原则。中国共产党在长期的建党实践中，从实际出发，对民主集中制做出了许多新的理论概括，丰富和发展了马克思主义建党学说。一是党的七大确认了民主集中制是无产阶级政党的组织规律。把党的组织原则提到组织规律的高度来认识，体现了党对民主集中制原则的新理解。二是党的七大、八大、十二大和十四大，对民主集中制的科学含义都作过新的概括。十四大采纳了邓小平同志的建议，把民主集中制概括为“是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”反映了民主集中制的实质和内在规律，找到了处理民主与集中之间关系的一把钥匙。三是党章规定了民主集中制的六项基本原则，规范了党员和党员之间、党员和党组织之间、党组织和党组织之间的关系。

　　四是对党内民主和党内集中的内容、形式和逻辑关系都做出了更科学更规范的规定。理论和实践都表明，民主集中制已经成为我们党的根本组织制度和领导制度，在党委工作中坚持按照民主集中制原则办事，是基本的领导方式和执政方式。

　　把民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度，一是因为我们党是按照民主集中制组织起来的统一整体。江泽民同志指出：“无产阶级政党的力量，不仅在于全党确立了马克思主义理论指导下的思想统一，而且还在于这种统一是由民主集中制原则确立的组织统一和行动统一来保证的。”二是因为这种高度民主和高度集中辩证统一的制度，是辩证唯物主义和历史唯物主义在党的组织建设和制度建设上的体现。三是因为作为领导制度和领导方法的民主集中制，其基本含义是“从群众中来，到群众中去”，体现了马克思主义认识论的原理。党的七大修改党章的报告指出：“党内民主集中制，即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度，即是从党员群众中集中起来，又到党员群众中坚持下去的制度，即是反映了党的群众路线。”四是因为党的领导机关、领导体系，党内领导与被领导的关系，党的决议制定和贯彻执行的程序都是按民主集中制原则确立的。

　　二、正确认识民主集中制与“一把手负责”的相互关系

　　把民主集中制原则运用到党的领导工作之中，我们党采取的具体组织制度和领导制度是党委制，亦称集体领导制。这种制度规定，党委的权力不由个人独掌，而是由党的委员会集体执掌，党的委员会是一种成员平等的决策集体，一切重要决议都要经过集体讨论，按照少数服从多数的原则做出决定。因此，党委制是一种集体领导、集体决策、集体负责的体制。它有几个特点：一是在适用范围上，适用于处理具有全面性、原则性、长期性和非规范性事务的组织，主要是党的各级机关。二是在领导成员之间的相互关系上，不论个人的职务和级别如何，所有领导集体成员之间地位一律平等。三是在决策方式上，实行一人一票制，少数服从多数，以多数人的意见为准，其最后决定权不在党委一把手，而在领导集体。四是在承担决策后果的主体上，由于它的决策是集体做出的，应由领导集体共同承担决策后果。

　　尽管在党的领导制度和组织制度中没有明确提出党委“一把手负责”的问题，也没有规定怎么负责和负哪些责任，但是在实际工作中，党委一把手却又客观地承担着领导党委工作的责任，对党委班子的全部工作负总责。正如邓小平同志所说：“我们主张巩固集体领导，这并不是为了降低个人的作用，相反，个人的作用，只有通过集体，才能得到正确的发挥，而集体领导，也必须同个人负责相结合。没有个人分工负责，我们就不可能进行任何复杂的工作，就将陷入无人负责的灾难中。在任何一个组织中，不仅需要分工负责，而且需要有人负总责。”因此在党委实际领导工作中，发生并存在着“一把手负责”的问题。

　　但是我认为，这种党委的“一把手负责”不应当等同于行政首长负责制。有关法规明确规定，在行政组织中，处理问题的最后决定权集中于行政首长一人并由其对决定后果承担相应责任，这是一种个人领导、个人负责的体制。而党委“一把手负责”应当受民主集中制原则的指导和规范。第一，必须实行集体领导与个人分工负责相结合，是集体领导下的个人负责。第二，必须实行“从群众中来，到群众中去”的工作方针，工作中切实听取全体委员的意见并接受全体委员的监督。第三，必须实行决策的民主化、科学化，决策中要体现委员之间的平等，并充分调动全体委员的积极性、创造性。第四，必须正确处理民主与集中的辩证关系，决策由集体根据多数人的意见做出，执行和落实则可实行个人分工负责。当前突出的问题是，党委一把手由于责任太大，造成了事实上权力很大。我们在实际工作中经常看到这样的现象，许多工作都要求必须由一把手负责，否则就贯彻不下去。这种现象强化了一把手的权力。如果一把手权赋过重，又得不到有效的监督和制约，势必影响民主集中制的正确贯彻，影响集体领导作用的发挥。三、进一步健全民主集中制，改进“一把手负责”

　　党的十六大和十六届四中全会提出了改革和完善党的领导方式和执政方式的许多重大措施，强调坚持和健全民主集中制。这些要求不仅明确具体，而且操作性也很强。各级党委应当结合开展先进性建设，在工作实践中把这些要求贯彻好、落实好，切实提高领导水平和执政水平。我认为，健全民主集中制和改进“一把手负责”，要突出针对性和实效性。针对“民主不够、集中过多”的问题，着力健全党内的民主机制，处理好民主与集中的关系；针对“党委集体领导变为书记个人领导”的问题，着力健全集体领导的保障机制，处理好党委集体领导和个人分工负责的关系；针对“重局部、轻全局”的问题，着力建立和健全科学的权威维护机制，处理好局部与全局的关系；针对对党委主要领导人监督不力的问题，健全党内的监督机制，处理好监督与被监督的关系；针对制度之间不配套的问题，着力构建完善的党委工作制度体系。

　　第一，进一步理顺关系，建立党委集体领导下的“一把手有限负责”的领导体制。根据民主集中制和集体领导的原则，探索形成党委“一把手有限负责”的领导工作格局。这种格局的实质是，决策由集体做出，领导由集体实行；而在执行决策、推进决策落实的层面上，实行“一把手负责”。党委对一切重大问题的决策都必须由领导班子集体讨论表决，任何个人无权做出决策。对于不需要集体讨论表决的各项日常工作，由各分管领导负责，同时由党委一把手承担连带责任，从而加强党委一把手对日常工作的领导责任。当前，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，特别是进一步规范集体表决制度，完善党委讨论决定重大问题的规则和程序。

　　第二，进一步明确一把手的责任内容，健全一把手责任体系。党委一把手的责任内容应包括如下几方面：一是报告或汇报工作。党委一把手就重大事项应定期向同级党的委员会、代表大会和上级党组织汇报工作。二是接受质询或监督。党委一把手有义务接受党的委员会、代表大会和上级党组织的工作监督和工作询问。三是建立引咎辞职制度。明确规定哪些责任必须引咎辞职。由党委一把手向党的委员会、代表大会或上级党组织提出。

　　第三，进一步发展党内民主，推进和约束一把手科学规范地行使权力。要本着积极稳妥、扎实推进的原则，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，推进党内民主制度的建立和完善，并以此推进和约束党委一把手科学规范地行使权力。按照党委“一把手有限负责”的思路和班子职责分工，对一把手的权力进行适当分解，重点规范好集体决策的范围和个人负责的方式。要进一步健全党委班子内部的民主生活，认真开展批评与自我批评，提高民主生活会的质量。

　　第四，进一步强化责任追究机制，加强对一把手的监督制约。一方面，要完善党的代表大会和同级党的委员会内部对一把手的监督制度。赋予党的代表大会在决定重大问题上更具体的职权，建立党内质询制度和罢免制度，健全党内监督机制，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督制度，充分发挥党的委员会的作用。另一方面，建立责任追究程序。加强对一把手提职后的跟踪考察，对群众反映问题多的一把手，及时打招呼，帮助改正问题，防止小过酿成大错。加强党政领导干部经济责任审计工作，抓好党政领导班子正职年度报告工作，认真落实对领导干部诫勉谈话、函询回复等监督制度。充分发挥党委巡视组的作用，定期或不定期地对下级党委一把手的工作进行巡视，了解一把手执行党的路线方针政策、贯彻民主集中制、选人用人以及廉洁自律等方面的情况，向党委提出建议。

　　（黑龙江日报）