环保计划为何执行难

　　当前，环保“十五”计划的实施已到了重要时刻，环保“十一五”计划编制即将启动。环保计划作为环保工作的“龙头”，编制和实施的重要性不言而喻。但是，通过编制和实施“九五”、“十五”环保计划，基层环保工作者普遍感到环保计划存在编制难、执行难的问题。笔者多年从事环保计划编制工作，对此谈几点粗浅的认识。

　　环保计划执行难，原因有6点：

　　一是环保计划的编制先天不足。环保计划的编制，往往作为环保部门的一个临时性工作，临时找上几个人，拼凑一个班子，加班加点突击完成，缺少科学的分析和论证，这样编制的环保计划就成了人们戏称的“规划规划墙上挂挂，倒在地上用脚踏踏”，是中看不中用的东西。

　　二是环保计划的编制缺乏与有关单位的沟通。环保工作是一个大的系统工程，环保计划必须具有战略性、宏观性、政策性和指导性，它涉及工业、农业以及人民生活的方方面面。如果有关部门的计划和上级的有关计划不能有效纳入环保计划或进行很好的衔接，环保计划就只能是环保部门自己的计划。

　　三是环保计划目标设定缺乏科学论证。地方环保计划目标设定往往根据上级文件确定，定性的多，定量的少。比如一些地方环保“十五”计划就把目标设定为“到‘十五’末，使辖区河水变清，污染得到遏制，变成全省生态环境最好的地区之一”。其实，全省生态环境最好的指标是什么、水环境应达到几类指标、大气环境质量如何、噪声达到什么标准等都不甚清楚，目标的实现和考核可就难了。另外，规划编制后缺少必要的科学论证，也是编制计划普遍存在的一个突出问题。

　　四是环保计划缺少资金保障。环保计划中项目是实现既定目标的关键环节，而上治理污染的项目靠的是资金支持。环保计划虽然也做项目可达性分析，但资金从何来，环保计划的编制者就不知道了。以安徽省阜阳市为例，该市是一个经济欠发达地区，地方资金匮乏，到“十五”末投入的污染源治理资金要占当年GDP的2％以上，由于地方资金无力配套，即使国债资金到位也只好放在那里无法使用。因此，“九五”期间，国家和地方计划上马阜阳市、界首市、太和县、临泉县4家城市污水处理厂项目进展缓慢。

　　五是环保计划缺少法规保障。一个地方的城市规划出台后，地方各级人大必须审议通过，以此来确立城市规划的法律地位，这样才不会因领导的改变或其它因素的改变而改变，而环保计划就缺少这样的法规保障。

　　“环境保护法”明确规定，地方各级政府对当地环境质量负责，那么组织实施环保计划的主体，应该也必须是当地政府，特别是城市污水处理厂的上马和运营。但由于我国中西部一些地方经济欠发达等种种原因，政府往往缺乏实施环保计划的积极性和主动性，甚至连列入国家和地方环保计划的项目也不愿意上。另外，污水处理收费制度和市场机制尚未建立健全；缺乏对生活污水处理厂、农业面源监管的地方法律法规和手段等。

　　六是环保部门在计划执行中缺乏调控手段。在市场经济条件下，企业是市场的主体。企业的自生自灭或自行改变已列入环保计划的项目，也使环保计划的执行难度加大。虽然“环境保护法”赋予环保部门统一监督管理的职能，但在规划的实施过程中，环保部门缺乏必要的调控手段，对规划实施也缺乏可操作的考核机制，最终导致规划很难实施。如城市污水处理厂建设由地方建委管理，环保部门要项目进度数据都很难，上门被拒的现象也时有发生。另外，《淮河流域水污染防治暂行条例》要求在淮河流域对污染源实行浓度和总量双控制。但由于总量控制制度还很不完善，总量控制计划从制订到实施都还存在一些问题。

　　针对以上存在的问题，建议在编制“十一五”环保计划时要做好以下4点：

　　一要加强领导，精心组织。各地环保部门应把“十一五”环保计划编制纳入2004年工作议事日程，在当地政府的领导下，成立专门领导组织和编制组织，充分发挥环科所、监测站团队作用，避免少数人编制规划，并统筹安排好规划的编制经费和论证费。

　　二要创新思路，与时俱进。要以科学的发展观指导“十一五”环保计划的编制，要坚持以人为本，用全面协调和可持续的发展观作指导，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

　　三要做实项目，保障资金。编制环保“十一五”计划，要认真做好工程项目规划。削减污染物排放总量，改善环境质量，都需要工程项目做支撑和保障。从“十五”计划执行情况来看，有些项目之所以进展不大，主要是项目前期工作做得不扎实，项目质量不高。在“十一五”计划编制过程中，要加强与工业、农业等有关部门的沟通与协作，下大力气搞好污染治理项目的前期论证，搞好项目的可行性研究，提高项目的质量。

　　四要明确主体，认真实施。各级政府是计划的编制和实施主体，要组织好环保、经济、林业、农业等部门共同编制“十一五”环保计划，把环保计划的编制和实施作为各级政府决策科学化、民主化的重要依据；作为实践“三个代表”重要思想的体现，安排财政资金，确保地方资金的配套，并把计划纳入当地国民经济和社会发展计划，组织好、实施好。