我国应急预案框架初现 紧急状态法列入立法计划

　　如果遇到自然灾害、重大疫情等突发事件,中国政府将逐步能够启动一整套科学有效的应急机制

　　2月25日发生在上海普陀区宜昌路江宁学校的校园人质劫持事件已经结束，但是由该事件所引发的余波并未止歇。

　　从上午10时30分公安局110指挥中心接报,到12时36分,歹徒被抓,被劫小学生安然无恙,上海警方的高效率博得各界的普遍赞赏。很多人在反思:如果这样的事情发生在其他地方又会怎样？

　　一些市民注意到这样的信息:就在上海校园人质事件的当天,在北京,国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况时表示:“全国应急预案框架体系已初步形成。”

　　专家表示，这意味着中国已初步建立起自己的危机管理机制。如果遇到自然灾害、重大疫情等突发事件,中国政府将逐步能够启动一整套科学有效的应急机制，确保百姓生命财产安全和社会秩序稳定。

　　有关人士同时也指出，中国突发公共事件应急预案的编制工作虽然取得阶段性成果，但各类应急预案还要在实践中经受检验，不断完善，切实提高政府处置突发事件和保障公共安全的能力，为构建和谐社会创造良好的条件和环境。

　　防灾手册发到小区

　　“虽然人质事件只是个特例，但在此过程中周密布局和联动效应，反映了上海对突发公共事件的应对能力。”上海市民防办秘书处的李巍这样评价道。

　　早在一年多以前，上海市政府就编制完成了《上海市灾害事故紧急处置总体预案》。这是省级政府中，最早编制的应对灾害事故的预案，它共包含25种分预案,分别由25个专门主管部门协作完成,一旦上海城市面临灾害,各级各类主管部门将各司其职,协同作战,防灾减灾的紧急指挥体系将是统一、规范和高效的。

　　无疑,在安全预警应对机制上,上海先走了一步。在上海，最早的应急预案是从防灾减灾开始着手的。

　　复旦大学管理学院高汝熹教授是上海最早涉足防灾减灾领域的学者之一。在2001年的APEC会议之前,高教授就领导了一个科研课题小组，对特大型城市的灾害应急系统的规划提出了一个整体构架，并建议成立上海市城市减灾领导小组，小组由“专业委员会”、“应急指挥中心”、“减灾办公室”和“减灾专家委员会”四个部门组成，其成员由相应的市级领导和专家组成，他们平时加强组织和沟通，做好减灾预案及城市减灾的战略规划，并筹措一定经费，一旦灾害发生，立即开展有效的组织指挥工作。

　　高教授的课题研究尚未完成的时候，“非典”爆发。他说，在非典面前，上海的减灾措施走在了全国前列，在各地疫情严重的时候，上海这个近2000万人口的特大型城市始终牢牢控制着疫情的蔓延，这在很大程度上说是政府公共管理应急体系的功劳。

　　社会的警觉性较差,市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力,也是灾害处理预案中的一个重要内容，上海在这方面可以说非常重视。

　　刚进入2005年，570万册的“防灾手册”就已经通过社区街道分发到每家每户。记者在居民家中看到，该手册共50000字,内容涉及防火灭火、安全用电、交通安全、燃气安全、地震、传染病预防等方方面面,甚至还涉及战时防空、防核武器和生化武器。

　　曾多年在国外生活的市民李明东告诉记者，在国外，这些防灾知识非常普及，上海把防灾手册发到小区，而且内容详细周到,这真的是与国际接轨的好举措。

　　在上海实施重特大犯罪“不容易”

　　在上海，对灾害事故紧急预案的完善始终在进行着。高汝熹告诉《瞭望东方周刊》,目前,上海市政府在他们科研报告的基础上,又增加了反恐、车祸事故公共安全等许多新内容。李巍说，正式成文的《上海市城市突发公共事件应急预案》已经编制完毕，并已提交上海市政府审议。

　　2004年9月30日,在历经一年多的准备工作后，根据《突发公共事件应急预案》内容,上海市110紧急联动中心成立,它将110、119和交巡警指挥中心三个指挥平台合并成一个指挥平台，从而成为应急联动中心的指挥平台。同时,联动中心还为其他的联动单位预备了指挥席位，以供突发事件发生后联动单位进驻指挥。

　　目前，上海市应急联动中心的指挥大厅共计85个指挥工位，共有180名接警员分四班轮流负责接听处理。公安、消防、水、电、煤、气等17家单位成为应急联动中心的联动单位,这些联动单位任务明确，都有通则预案和专项预案，信息沟通渠道畅通。中心可以接受包括英语、德语、日语、西班牙语等8种外语的报警，180名接线员都接受过语言辨别训练。

　　“应急联动中心启用后的最大不同，就是改变过去单兵作战的局面，提高上海应对城市突发事件的水平。”李巍告诉记者:“如果市民拨打110报告有一处水管爆裂，应急联动中心就将根据事故的严重程度通知相关单位，如自来水公司、交通管理部门、地下管线负责部门、地下建筑管理部门等。”

　　从警校毕业，有8年从警经验的民警张健东曾处理过无数突发事件，他特别告诉《瞭望东方周刊》记者，市民发生任何突发事故或其人身、财产处于危险状态，都可以向110联动求救，接警问清情况，会在第一时间协调相关部门，医疗急救、交警、巡警、消防警同步出发，及时处置。出警时间，中心城区为5-8分钟，次中心和郊区也会在15分钟内到达现场。

　　张健东说，犯罪分子在上海实施重特大犯罪是不容易的，在指挥系统的统一协调下,上海对治安实行网格化管理。市民也许不注意,但即使是深夜,在你身边几分钟之内一定有110的警车巡逻。

　　紧急状态法列入中国今年立法计划

　　1938年10月30日,美国大名鼎鼎的演员兼导演奥森.韦尔斯打断了一次通俗音乐的广播,向纽约市民宣告，“来自于火星的外星人正在包围城市，惟一尚能通行的逃生之路在城市的北部。由于火星人节节逼近,这条路很快也将被封闭。”

　　广播播出后仅几分钟,公共交通、医院、一些警察局和消防队陷于停滞与瘫痪状态,大约100万纽约人匆忙向城北方向逃去,结果有死有伤,损失惨重。

　　这次事件除了为传播史留下传播效果论的充分依据外，还为城市公共安全敲响了警钟。

　　2004年的年末,一场外星人的传说有了延续的版本,只不过,这次却是真正的灾难。一场突如其来的海啸袭击了印度洋沿岸诸国,死亡人数全面上升,有人说,这是外星人在袭击地球……

　　不管外星人的版本如何,在日趋复杂多样化的社会生活中,城市变得非常脆弱,种种难以逆料的天灾人祸随时可能发生。构建健全、完善的应急公共援助体系已成为各国政府的当务之急。

　　在美国，全方位、多层次的防恐、反恐应急体系已经构建，在加拿大的不列颠哥伦比亚省，人们专门制定了一部《应急法案》，以实现“一体化反应”；在日本，GIS(地理信息应急管理体系)技术被广泛利用，以建立起快速反应的减灾系统。

　　而在中国，《紧急状态法》已经列入全国人大常委会2005年立法计划,今年4月国务院将首次将该法草案提请全国人大常委会审议。

　　李巍认为，这是从法律层面上对城市应急机制作出肯定,使应急管理有章可循。《紧急状态法》的出台将有利于维护社会稳定，保护人民群众生命财产安全。另一方面，《紧急状态法》是在“紧急状态”下才适用的法律,它意味着在这个特殊环境下,个人利益必须服从社会利益,人民可能承担更多的义务,比如,洪灾面前要求某些地区无条件泄洪,紧急状态时无条件征用私人财产等。

　　作为一个民防人员，李巍说他理解这部法律的重要性。但作为一个普通百姓，他希望不到万不得已,慎用该法律。

　　政府的公共事件应急预案

　　截至今年2月底，中国已经完成了国家总体应急预案、25件专项应急预案和80件部门应急预案。按照不同的责任主体,预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。

　　中国应对突发公共事件的工作原则，一是以人为本,减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能,最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。

　　二是居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。

　　三是统一领导,分级负责。在党委领导下,实行各级政府行政责任制。

　　四是依法规范,加强管理,使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

　　五是快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、运转高效的应急管理机制。

　　六是依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。

　　中国政府根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级，即特别重大(Ⅰ)、重大(Ⅱ)、较大(Ⅲ)和一般(Ⅳ)。

　　同时,中国政府还根据风险分析结果，将可能发生和可以预警的突发公共事件依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。政府要求对发生的特别重大或者重大突发公共事件不得迟报、缓报、瞒报和漏报，并要在突发公共事件发生的第一时间向社会发布简要信息。《瞭望东方周刊》记者黄泓报道