如何科学设置执行机构

　　近年来，全国部分法院为解决“执行难”，按照改革执行工作管理机制的要求，就执行机构的设置和运作模式进行了大胆的改革，一定程度上在局部范围内缓解了执行压力。但由于种种原因，改革未能从根本上得到突破，“执行难”问题依然存在。因此，明确执行机构的地位和性质，构建一套布局合理、运转顺畅、抗干扰能力强的执行机构，确保执行权有效运用，是彻底解决“执行难”问题的重要组织保障。

　　科学设置执行机构的必要性

　　l.强化执行工作和队伍管理的现实需要。现行法院系统执行机构设置模式在形式上表现为：最高人民法院执行办———高级人民法院执行局———中级人民法院执行局———基层人民法院执行局，现行执行机构的设置与人民法院的设置完全一样，是按行政区划设置的，且属于人民法院的内设机构。这种模式对人民法院充分运用国家强制力，保证生效法律文书的执行，进而维护法律尊严、保障法律有效实施起了很大作用。但这种模式也存在不足，主要集中在以下两个方面：一是民事执行机构完全按行政区划一直设到所有的基层人民法院，造成执行机构过于分散，执行力量过于单薄。同时由于执行工作是一项专业性很强的工作，它涉及众多相关部门法律，直接面对具体的人和事，说服和协调水平要求高，且流动性强，易出问题。因此，要求执行机构和执行力量相对集中，以便于集中统一管理和业务研究磋商，但现行设置模式导致执行力量东一块、西一块，相当分散，难以形成有效的管理。二是执行机构完全按行政区划设置至基层人民法院，给地方保护主义干扰执行工作提供了方便。在现行财政人事管理体制下，地方各级法院的人、财、物都隶属于地方，机构产生于地方，院长也由地方人大选举，经费由同级政府拨付。在这种情况下，某些地方党政领导就有可能为了他们的政绩，要求同级法院服从其意志，保护区域经济的发展。实践表明，不少基层人民法院的执行机构在执行案件时常常会遇到乡镇党政部门，甚至区县党政部门的干扰，而基层法院抵御这种干扰的底气不足，能力不强，甚至不自觉地成为地方部门保护主义的工具。因此，完全将执行机构不加区别地设置在基层人民法院，不利于强化执行工作的管理，不利于保护当事人的合法权益。

　　2.建立健全执行权分立行使运行机制的客观需要。当前，为最大程度地克服“执行难”，司法界正就执行权分立运行机制进行探索，这种改革也已得到理论界的支持：按照法学理论界的观点，执行权是一种介于司法权和行政权之间的权力。要保证这种权力合乎法理并有效运转，就必须将其分解为司法性质的权力和行政性质的权力，结合执行工作实际，具体可对应为执行裁判权和执行实施权，因这两种权力的性质及其运行中所遵循的原则和追求的目标不同，对司法权的主体要求也必然不同，由不同组织分别行使执行裁判权和执行实施权势在必行。综上所述，按照人员相对集中的原则设置执行机构，已成为建立健全执行权分立行使运行机制的客观需要。

　　执行机构科学设置的可行性

　　l.科学设置执行机构有法律依据。《人民法院组织法》对法院内设业务机构只作了原则性的规定，《民事诉讼法》也只规定了基层人民法院、中级人民法院可以根据需要设立执行机构，并未就各级法院设立执行机构及设置模式作出硬性规定。根据这些原则规定，各级人民法院可根据工作需要在内部设置相应的机构，不同级别的法院内设机构可以不一样，这在法律上为科学设置执行机构留下了可回旋的余地，人民法院完全可以依据规定精神设置执行机构，中央11号文件和《人民法院五年改革纲要》为构建适合当今执行工作管理需要和执行权分立行使要求的执行机制提供了政策依据。

　　2.科学设置执行机构有人员和财力保障。从质和量两个方面看，现从事执行工作的法官和司法警察只要按一定地域范围集中起来，并合理配置、优化组合，是完全适应执行权分立行使运行机制要求的，也便于强化执行工作和队伍管理。而这部分执行法官和司法警察是现成的，分布于不同的法院，其人头经费，办案经费也基本能够保障，且出自同级财政。这就为跨区域设置执行机构提供了必需的人员、财务保障。

　　科学设置执行机构应当遵循的原则

　　1.执行权适当上收原则。要以是否有利于减少乃至根除地方保护主义的干扰，弱化“地缘”、“人缘”关系对执行工作的影响，是否有利于强化对执行工作和队伍管理，是否有利于当事人处置执行事宜的标准，按照执行权适当上收原则，尽量将民事执行权赋予中级以上人民法院。在适用该原则时，必须注意区分各地实际情况，因地制宜，区别对待，对于人口稠密、经济发达地区和人口过于分散、经济落后的西部地区可灵活掌握。

　　2.方便执行权分立行使原则。要考虑如何设置有利于执行权分立行使运行机制的建立和高效运行这一关键问题，操作时不妨采用减少执行机构并将一定区域内的执行人员集中起来，优化组合，按照执行裁判权和执行实施权相分立原则，合理分工，各司其职，职能衔接，保障执行权分立运行机制的有效运转。只有将这一问题圆满地解决，才能有效地增加案件执行的透明度和公正性、强化执行工作和队伍管理、减少甚至根除地方、部门保护主义的干扰，克服“执行难”问题。

　　3.强化执行工作“三个统一”的管理原则。执行机构的设置不能弱化执行工作统一指挥、统一管理、统一协调的职能作用，更要强化上级执行机构对下级执行机构“三个统一”的管理职能作用，并将其上升为领导关系，这是由执行工作的特性决定的。如前所述，执行权是一个司法权和行政权的混合权力，单从执行权的司法属性看，上下级关系乃监督指导关系，即司法监督权；如果从执行权的行政属性看，上下级乃领导与被领导的隶属关系，最高人民法院赋予了高级人民法院对辖区内执行工作实施“三个统一”的管理权能，在设置执行机构时一定要坚持这一原则。

　　执行机构的设置模式

　　1.执行权归属中级以上人民法院，享有执行权的法院设立执行局，掌管案件执行权和对辖区执行工作的统一管理权。执行局配备局长、副局长、执行法官、执行员、书记员等人员；对于经济发达、人口稠密和经济落后、人口稀少的地区，中级法院执行局可根据工作需要在相应的区县设立分局，作为其派出机构，执行指定区域内的执行案件。

　　2.新设立的执行局及分局要按执行权分立运行机制的要求，在内部相应成立执行裁判庭、执行处及综合处，并根据工作量大小分别核定人员编制，负责行使执行裁判权、执行实施权、执行工作的宏观管理权及综合性工作，将原属各基层法院的执行人员调剂到新设立的执行局，根据个人的具体情况分别编入不同的部门。编入执行裁判庭的人员必须具有审判资格，编入执行处的人员须具有执行员资格，不设立分局的法院可配设执行助理员若干名，配合执行局执行案件。必要时可经执行局及其分局授权办理有关执行事宜，甚至可执行特定的简易案件。

　　3.执行局长由其上级法院执行局研究确定后推荐提名，由上级法院的同级人大任命。这样，在保证执行权分立运行机制的建立及有效运转的情况下，又能大大削弱地方保护主义、部门保护主义干扰，有利于“执行难”问题的解决。

　　建立执行裁决权、实施权分立机制

　　执行权是一种国家权力，其权力属性具有司法权、行政权双重性，一方面强制执行中部分职权具有司法权的特点，例如在执行中通过裁判的形式处理执行异议和执行分配争议，就体现了被动性、中立性、终局性的司法特点；另一方面，强制执行中体现的部分职权具有行政权的特点，例如调查财产、送达法律文书等，体现了主动性、单方性和非终局性，因此执行权就可以划分为裁决权和实施权。

　　实施执行裁决权的法官需要较强的法律理论功底和专业知识，对执行工作的立案、执行方案的制定，执行义务主体的变更和追加，案外人异议的审查等工作，执行人员必须具备熟练的法律知识。根据民事诉讼法的规定，涉及执行裁决权的事项主要有：据以执行的生效裁判文书、仲裁决定书、公证债权文书是否有错误，是否报请院长按审判监督程序处理，是否制作不予执行裁定书；在执行过程中，发现被执行人无能力履行义务，依据实体法的规定，有新的权利义务承受人的，可依职权变更、追加新的承担义务主体；对当事人或案外人提出的执行异议应对执行的案件的实体及程序进行全面的审查，异议不成立的，予以驳回，异议理由成立的，报院长批准中止执行。这些工作需要专家型、学者型法官来行使执行。实施权是指执行人员为了实现申请执行人的诉讼目的，保证法律文书确定的当事人的合法权益得以实现而对被执行人采取各种强制措施的权力。这是执行工作中主要的方面，包括向被执行人发出执行通知、专唤、拘传被执行人，查封、扣押被执行人财产、查询、冻结、划拨被执行人银行存款，扣留、提取被执行人收入，搜查被执行人隐匿的财产，强制交付法律文书指定交付的财物或票证，强制迁出房屋或退出土地，办理有关财产权证照转移手续，等等。这些工作，工作量大、对抗性强，对法律知识理论要求不高，更多强调的是效率和措施到位，因而可以由廉洁高效、身体健壮的一般干警来担任。

　　综上所述，将执行权划分为执行裁决权与执行实施权，不但符合执行工作的特点，还能发挥执行人员的优势，兼顾了公正与效率，将会大大提高执行工作的效果。