市场化改革：突破“瓶颈”的治本之策

　　本网记者陆文辉报道

　　能源产业的市场化改革，已成为世界各国能源行业共同的发展趋势。尽管各国能源领域改革的起点有所不同，有的是 在经济体制转型的大背景下进行改革，有的是市场经济国家为完善和深化市场经济框架而进行改革，但各国能源改革的动因基 本相同，即调整国家能源安全战略，增加能源供给、提高能源效率，减轻财政补贴压力。改革取向更是高度一致，

就是走市场 化改革之路。

　　市场化改革滞后是导致我国能源“瓶颈”的体制根源

　　“市场化改革，就是在规范和透明的制度环境下，让价格来调节市场供求关系，让竞争机制和自由契约而不是强制性 的行政机制来解决企业之间、产业之间和买卖双方之间的市场交易关系。”国务院发展研究中心冯飞博士说。

　　过去20年，我国能源发展取得了显著成就，以能源消费翻一番支撑了GDP翻两番。能源产业的市场化改革也开始 起步：石油石化行业形成了三寡头竞争格局；电力行业实行了厂网分开，形成了两大电网公司、五大发电公司，并组建了能源 产业的首家监管机构——国家电监会；煤炭市场价格已全面放开，煤炭企业重组正在加快。但是，相对于全国总体改革形势和 经济社会发展对能源的要求而言，我国能源领域的改革已明显滞后，深层次矛盾逐步暴露，长远发展问题未得到根本解决，在 一定程度上制约了经济发展和改革深化，最终成为导致能源“瓶颈”的体制根源。在能源的投融资领域，政府仍集投资、审批 、融资、定价于一身，能源管理体制亟待改革。尽管“两会”前出台了“非公经济36条”，但民营资本进入以垄断力量为主 的能源领域还尚待时日。能源价格形成机制和管理机制的改革步伐缓慢。不同行业市场开放不同步，导致了“煤电顶牛”等体 制性摩擦。能源企业仍是国有股“一股独大”、“内部人控制”。能源发展战略和改革规划缺乏总体设计和长远规划

　　。能源安全生产和环境保护形势严峻。尽管《可再生能源法》已出台，但新能源的技术开发由于缺乏激励机制等原因 ，与发达国家的差距继续拉大。

　　国家发改委能源所所长周大地指出，在能源领域存在的许多问题，并不是我们不知道如何解决，而是即使有了好的技 术，但由于体制原因，还是解决不了。

　　充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用

　　在市场经济中，能源价格由能源供应和能源需求两者均衡来决定，价格对供需起杠杆调节作用，通过其动态变化使两 者达到平衡，从而使资源得以最优配置。由于统一的大区市场乃至全国市场在短期内难以建立，能源产品定价机制改革也未到 位，现行能源价格形成机制还无法反映真实的供求关系和成本。政府对大部分能源产品维持着价格审批制。在目前煤电油运全 面紧张、政府加大宏观调控力度的新形势下，能源价格的控制权又成为调控的主要手段之一。

　　以电价为例，2003年6月，国务院印发了《电价改革方案》。但时至今日，电价改革仍未在操作层面展开：电网 企业没有独立的输配电价，电煤价格矛盾突出，东北和华东两大区域电力市场还停留在竞价上网的模拟阶段，销售电价与上网 电价也未实行联动。目前，各环节电价仍沿用着“集中审批、委托管理”的方式，即大部分电价管理基础性工作由省级物价部 门完成，国家发改委负责协调和审批。

　　这种计划管制电价的方式与电力市场化改革严重相悖。在去年的宏观调控中，政府发挥价格审批权的作用，打出了“ 差别电价”这张牌，其主要目的就是控制各地对高耗能企业的过热投资。

　　冯飞认为，改革价格形成机制和价格结构，要重点解决以下几个问题：一是对于形成有效竞争的能源产品采取市场定 价的价格形成机制，真实、灵敏地反映能源市场的供求关系。二是对具有自然垄断特性的环节实行有效的价格监管。三是形成 有利于能源结构调整和实现可持续发展目标的能源价格结构和比价关系。四是区分能源价格的两重性，建立科学的保护低收入 群体和保证人民基本生活需求的价格机制。

　　改革能源管理体制通盘考虑长远发展

　　2004年6月国务院原则通过的《能源中长期发展规划纲要(2004-2020)》提出，深化改革，努力形成 适应全面建设小康社会和社会主义市场经济发展要求的能源管理体制和能源调控体系。

　　1980年，国务院曾成立能源委员会，由当时的国务院副总理余秋里担任主任。经过不到两年的时间，该委员会解 散。1988年，作为当时政府机构改革的试点，成立了能源部，该部合并了原煤炭、电力、石油、核工业四个专业部，由原 国家计委分工管运输和能源工作的副主任黄毅诚担任部长。1993年，能源部被撤销，刚好满一届政府任期。

　　今天我国面临的能源紧张形势比上世纪八九十年代更加严峻，煤电油运全面紧张，已经构成影响国计民生的能源“瓶 颈”问题。现行能源管理体制也暴露出诸多弊端：行政管理职能分散，受国有资产管理体制“条块分割”的影响，上下游产业 链分离，能源部门缺乏跨地区、跨部门、跨所有制的产业整合。在目前的能源管理体制下，无法形成全局性、整体性的国家综 合能源战略和改革规划，整个能源领域的市场化改革也将因为缺乏总体设计而搁浅或裹足不前。

　　解决能源紧缺，一方面要增加能源的供应，确保国家能源安全，另一方面要加强能源的有效利用，建立资源节约型社 会。无论是扩能还是节能，都需要一个有足够实力的部门站在国家能源安全的高度，通盘考虑能源发展战略的制定和实施，从 政策层面提供清楚的支持。

　　美国国务院设有能源部，有员工近3000人。日本经济产业省下设自然资源和能源署，统一负责能源政策的制定和 监管，有员工460多人。为此，全国政协委员谢丽娟提出，与美日相比，在13亿人口的泱泱大国，设立更高层次的国家能 源管理部门是十分必要的。

　　呼声渐起，但具体机构的定位和级别尚在猜测之中。对此，原能源部部长黄毅诚认为，在机构设置上，形式影响内容 ，形式不决定内容。到底是成立一个新能源部，还是在原有机构设置上进行一些改革并不重要，关键看怎么管，即这个新成立 或改革的部门如何行使自己的职能。