瞭望新闻周刊：公共服务差距紧逼财政改革

　　阜新市新邱露天煤矿工人谢宝君因企业破产而失业，他的女儿去年考上市实验高中自费生，因为缴不起高中三年3万元学杂费，不得不在家待业。而在整个阜新市新邱区，初中、小学在校生中2／3以上是低保家庭子女，由于学校条件差，小学没有开设英语课，很多学生上了初一以后跟不上学习进度。

　　类似的教育困境普遍存在于中国城乡各处。为保证公民平等的受教育机会，以财政为

手段进行社会二次分配，提供更充分的公共服务产品必不可少。然而，目前的财政体制，对解决地区间公共服务均等化、缩小居民贫富差距的力度不够，远不能满足社会协调发展的需要。

　　公共服务不均衡发展机会不平等

　　中共中央党校社会学教研室主任吴忠民指出，由于政府财政在公共服务方面的弱化，使一些地区在公共投入顺序上出现颠倒，造成百姓基本生存条件差距拉大。

　　《瞭望新闻周刊》在调查中发现，对于像教育、公共卫生、农业、科技、基础设施等公共服务、公共产品提供不足，使不同地区之间、城市与农村之间、不同阶层之间的社会成员享受到的公共服务和公共产品不均衡。

　　云南省财政厅预算处处长王卫昆介绍说，云南的基础教育底子比较弱，由于贫困生多、贫困面大，加上政府投入不足，使中小学校的办学条件很差，危房率高，公用经费水平低，很多学校买粉笔的钱都没有。

　　城市居民的教育不均衡也一样严重，尤其城市贫困群体子女受教育条件差，成才机会也小。辽宁省本溪市北山社区一低保户的女儿去年刚刚考上省级重点高中，她是就读初中仅有的考上重点高中的8名学生之一。据她介绍，在初中读书，学生两极分化严重，上初一时全年级将近300人，到初三只剩下70多人还在坚持念书，其余的学生时来时不来，就为到毕业时，参加结业考试，领毕业证。

　　天津社会科学院法学研究所研究员唐忠新说，出现贫困人口并不可怕，可怕的是由于贫困群体的子女失去受教育发展的机会，使贫困继续向下一代传递。

　　贫困人口医疗难的问题，也限制贫困人口发展机会。阜新市新邱矿建井工程处工人吴立新，2年前得了脑血栓，眼底脱落，现在全家每个月靠264元的低保金生活，每个月药费几十元，上初中的孩子没钱缴补课费，学习也跟不上。

　　辽宁省政协对15个县的专题调研发现，农村多数乡镇卫生院的设备陈旧，很多已不能使用。贵州省政协在黔东南地区调研发现，一个乡的卫生院只有3支体温计、一个听诊器，惟一的一支血压计还是坏的。辽宁省财政厅厅长邴志刚认为，谁优先获得公共产品的使用权，谁就优先发展；但由于公共产品提供的不均衡，享受不到的群体失去发展机会。

　　财政支出结构失衡财力资源效率低下

　　公共服务产品提供不均衡，固然有财力不足的问题，但一些财政专家也认为，现有财政体制造成政府财力资源没有得到很好配置，使用效率低是首要问题。

　　一是财政支出缺位，“养人”重于“做事”，应由政府承担的社会公共事务没有完全承担起来。邴志刚认为，一些本应由政府提供的公共产品和公共服务，如社会保障、基础教育、公共卫生、环境保护等，没有得到有效供给。

　　国家审计署组织对17个省、自治区、直辖市的50个县（市、区）基础教育经费投入及管理使用情况进行了审计调查发现，财政对教育的投入虽有较快增长，但人员经费占到了87％。在已制定公用经费标准的34个县中，有23个县实际投入公用经费低于规定标准，缺口资金达1．15亿元。

　　即使投向公共领域的财政资金也没有完全用于所需领域。贵州省委宣传部部长李军指出，当前贵州省预算内财政支农支出中，农林水气象部门事业费支出占到整个支出的1／3，这些资金主要用于各级农口事业单位开支，名义上属于支农支出，但实际上大部分以职工消费形式流向了城市。

　　二是财政支出越位，对竞争领域的投资占据了相当一部分有限财力，挤占了公共领域的份额。贵州省在2004年财政支出中企业挖潜改造资金比上年下降了36％，结果在安排2005年财政预算支出时，就提出企业挖潜改造资金要比上年有所增长。王卫昆说，虽然近年来财政支出中经济建设比重有所下降，但份额仍然较大。由于国有企业在地区经济增长中占有的份额高，就有话语权，想方设法来游说劝阻财政资金退出。这样，向公共领域安排预算的增长步伐就会比较慢。

　　三是公共产品、公共服务领域存在严重浪费问题，效益低下。如遍布全国、遍布各级政府部门的大量培训中心，都是政府及有关部门用财政的钱在供养。一个培训中心往往占地几千平方米，一年办几个班就没事了，变成了度假、休闲的开支。

　　邴志刚说，从非经营性资产来看，管理混乱、产权不清、家底不明、使用效率低下等问题长期存在，随着机构改革和人员精简，非经营性资产的闲置和浪费将日渐突出。

　　四是“财权上收事权下放”加大了公共财政难度。目前，在我国的中央、省、市、县、乡五级政府财政体制中，县乡财政承担了大量如农业、基础教育、社会保障等公共服务职能，但由于在中央集中地方财力的情况下，一些省、市也分切财力“蛋糕”，从辽宁的40个县看，属于县级可支配的税收只有41．9％，从而使县乡财政成为最弱的两级财政，基本上是“吃饭”财政和“要饭”财政，对社会公共需要无力保障，这就很难建立国家公共财政体制。

　　王卫昆说，云南全省129个县，保工资发放、政府运转的财政缺口总额在35亿元。在这种情况下，基础教育仍然是现在各县最大的支出，占总支出60％以上，负担很重，根本支撑不起来。四川省财政厅预算处处长陈炜说，现在公用经费、人员工资都在增加，使公共服务的成本在加大，在四川，平均每名公务员的办公经费才几百元，很难保公共服务。

　　建立县乡公共财政体制是国家公共财政体制的基础，也是最薄弱的环节。由于国家把收入的大头上划中央，留给地方的只是一些数额小、零散、不稳定和征收成本较高的小税种，县乡公共开支缺少必要的税收来源。与此同时，县乡政府自身财力与支出责任极不匹配。其结果是，人为扩大社会成员间分配差距，引发社会不公平。

　　现行转移支付尚不能提供有效资金支持

　　为提高经济不发达地区的财力，我国自分税制以来实施财政转移支付政策，为缩小地区间差距起到了重要作用。但《瞭望新闻周刊》在云南、四川、贵州、辽宁调查了解到，由于转移支付政策有待完善及执行过程的逐步弱化，尚未达到实现各地公共服务均等化的目标，不能为各地公共服务均等化提供有效资金支持。

　　自1995年开始，中央财政对地方实行过渡期一般性财政转移支付，到2004年，中央财政已经初步构建起由税收返还、专项补助和一般性转移支付等多种形式组成的转移支付体系，对缓解贫困地区的财政困难发挥了重要作用。

　　但一些财政专家认为，尽管目前的转移支付缩小了地区间的财力差距，但在现有的体系下，缩小地区间公共服务水平的差距并不明显，在某种程度上，甚至有拉大公共服务水平差距的倾向。

　　一是转移支付总量并不少，但结构不合理。王卫昆介绍说，国家转移支付中一般性转移支付额度不高，各种专项补助资金数额较大。2004年，云南省拿到的一般性转移支付资金10亿元，而2003年拿到的专项资金却有126亿元，由于一般性转移支付数额少，政府只能保机关事业单位的职工工资和政权基本运转，很难再去投身公共服务领域。

　　在当前的转移支付体系中，份额最大的是税收返还。贵州省一位财政人士指出，由于税收返还是以1993年的地方收入额度作为基数的，这等于对地方原有既得利益的认同，使原来发达地区的财政盈余将会继续增加，欠发达地区财力缺口也将继续扩大，事实上加速拉大地区间财力的差距。

　　二是专项补助资金多头管理，广撒胡椒面，使用效益差。《瞭望新闻周刊》了解到，当前的专项资金林林总总，名目繁多，有的省份一年的项目统计下来有几千个不止。而且几乎国家各个部委都分管一块专项资金，有的专项资金使用方向重复，像发改委、财政部及相关部委，都可以安排同一类专项资金，多头下拨。黑龙江省宾县2002年上级拨入支农资金32项，由13个上级部门拨付，其中投资额小于10万元的有22项，最少的仅1000元。

　　三是项目资金在使用上浪费严重，相当一部分变成了养人的吃饭钱。四川省一位财政部门的人士说，各部门专项资金投向上虽然是用于社会事业发展，实际上资金用途受到肢解。如一种专项资金下拨下去后，省市县各级都要专门成立机构来主持资金、项目运作，还要有专门人员，配套办公地点、交通工具和办公设备，结果是专项资金落到县乡所剩无几，到该用的时候已经是“钱到地头干”。

　　一些财政困难的地方政府，为了保公务员开支的“吃饭钱”、保政府的运转，挪用专项资金的现象比较多，从而使资金性质与用途发生变化。四川省南部县财政局曾于2002年直接扣减应付乡镇的农村税费改革转移支付补助653万元，用于抵扣乡镇应缴的农业税。为了不致经常发生这样的问题，中央又要派调查组下来检查，加大资金使用成本，使效率损失很大。

　　规范转移支付与转变理财思路并举

　　推进公共财政体制建设应采取规范转移支付制度与转变理财思路并举的办法，保证资金来源充足应用到位。一些财政专家建议，从现在中央实施转移支付的总量看，中央财政完全有能力结束过渡期，把建立规范的转移支付制度，作为公共财政体制建设的一项重要内容加快推进，为二次分配提供充足的资金保证。

　　首先，在中央可支配财力增加基础上，改变各部门分小钱的状况，将原来税收返还、专项补助集中起来，加大一般性转移支付力度，帮助经济欠发达、财力缺口大的地区更有效地提高公共服务能力。四川省财政厅预算处副处长常启林认为，对专项资金进行清理和归并，能增强地方政府的调控能力，加大地方理财的自主性，同时也减少地方配套资金的压力。

　　有关专家指出，实行中央财政对地方财政规范的转移支付制度，还应在全国范围内减少保护各地区既得利益的“税收返还”金额，从而大幅度提高体现均衡性的一般性转移支付的金额。为避免迈出的步子过大，可以考虑每年从现行的税收返还基数中切出一个比较少的份额，这一点对既得利益的损害是不大的。

　　其次，改进和完善一般性转移支付办法，在计算财政标准收入和标准支出时，充分考虑各地经济发展水平和经济发展质量对税收收入的影响以及地区间财政支出成本差异，充分反映各地公共服务能力的差距。要有一套客观的提供公共服务的计算办法与指标体系，计算出公共服务差距有多大，再来进行转移支付分配。同时，考察地方政府为本地提供的公共服务应达到标准而未能达到的，就不应给予转移支付。

　　第三，加强转移支付的法制化建设。由于地方每年对中央转移支付补助无法预知，这部分财力不能纳入地方预算，而每年地方政府的预算又经过地方人大审批通过，当专项转移支付下拨后，都要求地方配套资金，就逼着地方政府调整预算，影响了地方预算编制的严肃性和准确性。

　　同时，一些专家提出，建立公共财政必须在理财思路上有重大转变。邴志刚提出，在财政的二次分配上，要以公平为主，尤其注重社会公平，真正发挥公共财政的职能。王卫昆认为，财政资金应体现公共性，向弱势群体倾斜，用到受益面最大的领域。

　　首先是按照财权与事权相匹配的原则，明确各级政府的支出责任，合理分配财权。分税制后，我国的财权重心在不断上移，但事权重心却在下移，财权与事权倒置现象比较明显，县乡基层财政普遍困难。由此形成倒逼机制，中央财政不得不大量增加对地方的专项转移支付和借款，地方财政的风险最终还是落在中央财政的身上。

　　邴志刚提出，解决这一问题的关键在于明确各级财政的支出责任，进一步科学划分省以下政府间的财权与事权，并使其财权与事权相匹配。一方面，中央财政要将一些该由中央承担的事权（如义务教育等）承担起来。另一方面，中央、省级财政要降低过高的财力集中比例，适当下放财权，使基层财政的财权与事权相适应。同时，保证各级财政都有自己的主体税种和稳定可靠的收入来源，做到事随钱走。

　　其次，有效整合政府财力资源。一是整合预算内外资金，提高财政资金的完整性及其使用效益。把有限的财力用于关键事业的发展上。二是国有经营性资产从竞争性领域“退出”，将部分国有资产转化为资金形态并纳入政府财政收支体系，使其成为政府现实的可支配财力，弥补政府财力的不足。三是整合国有非经营性和资源性资产，壮大政府财力。将分散在政府各部门的非经营性资产改为共享资产，比如对行政事业单位兴办的楼堂馆所进行全面清理。

　　第三，优化财政支出结构，调整财政供给范围。财政部门要按照公共财政的框架要求，重新界定财政支出范围，在继续增加对科技、教育、社保、公共卫生等重点社会事业支出的同时，对其内部支出结构进行必要的调整，进一步优化事业发展布局，撤并重复和效益低下的机构，精简冗员，实行有关事业资源的共建和共享。记者　王振宏刘书云黄庭钧（责任编辑:王南）（来源：瞭望新闻周刊）