推进依法行政 构建和谐社会

　　华建敏在全面推进依法行政座谈会上强调

　　推进依法行政 构建和谐社会

　　本报北京3月29日讯(记者李立)中宣部、国务院法制办今天在京召开贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》座谈会，国务委员兼国务院秘书长华建敏出席会议并讲话。他指出，

依法行政是落实依法执政要求的重要环节，是依法执政在政府管理领域的经常化和具体化。各级政府和政府各部门要从提高党的执政能力的高度，全面、深刻领会依法行政对落实依法执政要求的重大意义，切实增强依法行政的自觉性。

　　国务院法制办、北京市、国家发展改革委、国家税务总局的有关负责同志和有关专家学者在座谈会上分别作了发言。据介绍，《纲要》颁布实施一年来，在国务院和各级政府的大力推行下，我国行政法治领域从观念到制度，从自身到外部环境都发生了变化：法治政府的目标全面确立；各地方、各部门全面推进依法行政的办法和措施纷纷出台；以实施行政许可法、改革行政审批制度、加强监察、审计监督为突破口，进一步健全了事前、事中和事后对行政权力进行全方位、全过程的制约与监督机制；各级政府和广大公务员依法行政的意识明显提高；依法行政在构建社会主义和谐社会中的基础性作用更加凸显。以进一步转变政府职能、减少行政许可和非许可审批项目为例，国务院先后分三批取消、调整行政许可和非许可审批项目1795项，占国务院部门全部审批项目的48.9%；有的省级政府取消了百分之七十以上的行政许可和非许可审批项目。这项工作的全面开展，为《纲要》的贯彻执行奠定了一定的体制基础。

　　今后如何进一步将《纲要》从纲领性的文件转化为制度性的实践，从书面上的条文转化为法治化的行为，仍然任重而道远。华建敏在座谈会上强调，各级政府和政府各部门要全面推进依法行政，促进经济持续快速健康发展、不断发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会。要进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革，切实履行好经济调节、市场监督，尤其是社会管理和公共服务职能。制度建设要有利于激发、调动人们的主动性、积极性和创造性，要正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益。要不断改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。要严格执法、公正执法、文明执法，确保违法行政行为得到及时制止和制裁，公民和组织的合法权利和利益得到切实保护。

　　华建敏指出，全面推进依法行政，当前和今后一段时间的主要任务就是要全面、正确执行《纲要》。各级政府和政府各部门要切实加强对《纲要》贯彻实施工作的领导，全面部署、统筹规划、狠抓落实。

　　中宣部有关负责同志主持了会议。

　　全面推进依法行政 努力建设法治政府

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　　贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》座谈会发言(摘登)发言人

　　国务院法制办公室主任曹康泰

　　北京市人民政府副市长吉林

　　国家发展和改革委员会副主任 朱之鑫

　　国家税务总局局长谢旭人

　　国家行政学院副院长、教授 袁曙宏

　　中国政法大学法学院院长、教授 马怀德

　　《纲要》确立建设法治政府目标

　　实施周年初显推动依法行政成效

　　曹康泰：去年3月22日，国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)确立了建设法治政府的目标。《纲要》发布之后，各级政府和政府各部门按照《纲要》的规定和国务院的部署，为贯彻执行《纲要》做了大量扎实、细致的工作，取得了初步成效，主要表现在以下八个方面：

　　一是，加强领导，周密部署，狠抓落实。各省、自治区、直辖市政府和国务院部门都召开了专门会议，对落实《纲要》作出了具体部署。不少地方和部门还成立了全面推进依法行政领导小组，明确政府和部门的主要负责人为第一责任人，为《纲要》的贯彻执行提供了组织保证。

　　二是，广泛宣传，认真学习，加强培训。经过学习培训，行政机关的广大工作人员对《纲要》的基本内容有了比较全面的了解，依法行政的意识得到了提高，为《纲要》的贯彻执行奠定了认识基础。

　　三是，多数省、自治区、直辖市政府和国务院部门制定了贯彻落实《纲要》的总体规划以及实施意见、具体办法等，为《纲要》的贯彻执行奠定了制度基础。

　　四是，以贯彻实施行政许可法为契机，进一步转变政府职能、深化行政管理体制改革，减少了一大批行政许可和非许可审批项目，简化了办事程序，创新了行政管理方式。这为《纲要》的贯彻执行奠定了一定的体制基础。

　　五是，不少省、自治区、直辖市政府和国务院部门制定了有关推进行政决策科学化、民主化的实施办法，进一步完善了工作规则，通过建立、实施重大事项行政决策的集体讨论、专家咨询、社会公示和听证、向人大报告工作、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，提高了决策科学化、民主化、制度化的水平，有效地减少了决策失误的现象。

　　六是，在政府立法中，普遍采取深入调查研究，召开论证会、听证会，向社会公布行政法规草案、规章草案等方式，广泛征求社会各方面的意见，进一步提高了政府立法的公众参与程度和政府立法工作的透明度，制度建设质量进一步提高。

　　七是，大多数地方和部门继续开展相对集中行政处罚权工作，进行综合执法试点，加强岗位培训，推行行政执法主体资格制度，建立行政执法责任制度和过错责任追究制度，行政执法水平有了进一步提高。

　　八是，进一步加强了行政复议工作，加大了法规、规章和规范性文件备案审查工作力度。

　　吉林：北京市政府对《纲要》的贯彻实施工作高度重视。及时启动了《北京市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》的起草工作；对市政府工作规则进行了修订，突出了依法行政的有关要求；对全市贯彻《纲要》，全面推进依法行政工作进行了全面部署；正式成立了北京市推进依法行政工作领导小组，王岐山市长亲自担任组长；市政府带头学习《纲要》，并建立了贯彻《纲要》全面推进依法行政工作信息联络机制等。

　　于去年11月出台的《北京市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》，结合北京依法行政的现状和问题，对本届政府今后几年依法行政工作作出了明确的安排，并提出要力争在本届政府任期内，经过几年的不懈努力，全面提高政府的依法行政水平，为本市率先基本实现现代化和成功举办高水平奥运会营造良好的法治环境，为建设法治政府打下坚实基础。

　　北京市贯彻落实《纲要》的阶段性成果，一是市政府及各区、县人民政府和市政府各工作部门相继成立依法行政工作领导小组，行政首长作为推进依法行政工作的第一责任人，一级抓一级、逐级抓落实的工作局面初步形成。二是全市各级行政机关及其工作人员依法行政的意识有所增强。《纲要》提出的六项基本要求已经日益成为指导各级行政机关领导和工作人员日常行为的标准。各级领导更加注重决策的合法性，更加重视政府法制工作。

　　朱之鑫：国家发改委贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》工作取得阶段性成效，依法行政能力和水平明显提高。突出表现在：

　　一是依法行政意识明显增强。在加强和改善宏观调控工作的实践中，能够在运用好经济手段的同时，自觉运用法律手段解决工作中存在的问题，办文讲法律依据，审批按法定程序，处理问题考虑法律后果，依法行政在全委已形成共识。

　　二是科学民主决策机制不断健全。我委按照《纲要》的要求，坚持科学民主决策的基本原则，在研究制定重大发展规划、重大决策，起草有关法律法规送审稿、制定规章时，深入开展调查研究，组织多种形式的分析会、论证会、研讨会，广泛征求各方面的意见。

　　三是立法工作步伐明显加快。去年以来，向国务院上报了《粮食流通管理条例》(已颁布)、《规划编制条例》、《重大建设项目稽察条例》、《企业债券管理条例》、《境外投资管理条例》、《煤炭生产许可证管理办法》、《国家战略物质储备条例》等送审稿。《电力法》修订正按计划进行。形成《政府投资条例(征求意见稿)》，目前正按部门和地方意见进行修改。出台部门规章19项，立法完成数量是历年最多的。

　　四是行政执法工作得到加强。重点抓了《行政许可法》贯彻实施工作、固定资产投资的监督管理以及《招标投标法》的执法工作。经过清理，国家发改委保留了40项行政许可项目，需要制定、修改的26件有关规章和文件绝大多数已经出台。发布了《国家发展改革委实施行政许可办公制度的暂行规定》等配套制度。

　　为落实中央的宏观调控决策，全国共清理不符合要求的投资项目4150个，总投资规模8441亿元，严肃查处了江苏铁本等违法违规项目，停建缓建了一批违法违规项目。

　　五是对行政行为的监督水平进一步提高。全年共办理行政复议案件26件，行政应诉案件1件。

　　六是一年来，发改委全面清理了行政审批项目和实施机构，取消和下放了18项审批项目。委内与法制工作有关的各项制度基本健全。

　　依法行政是落实依法执政的重要环节

　　必须增强依法行政的责任感和紧迫感

　　朱之鑫：总结一年来的工作实践，我们深切体会到，做好依法行政工作：

　　第一，必须充分认识推进依法行政、建设法治政府的重大意义。宏观调控能力直接反映党的执政能力，体现党领导经济工作的水平。国家发展改革委作为重要的宏观调控部门，必须从加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位、保障国家长治久安的战略高度，深刻认识依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性，增强自觉性。

　　第二，必须把依法行政的决策和理念落实到宏观调控的各项工作中去。我们必须要学会依法处理和解决各种矛盾和问题，逐步形成主要运用经济手段和法律手段管理经济活动的宏观调控机制，使宏观调控纳入制度化、规范化、法制化轨道，不断提高宏观调控水平。

　　第三，必须坚持推进改革与健全法制相统一。一方面要及时把改革中的成功经验用法律的形式固定下来，对现有法律中不适应改革开放和现实生活需要的规定及时作出修改，为改革提供可靠的法制保障；另一方面要注意为改革留下空间，把法律的稳定性和改革过程的变动性有机地结合起来。

　　谢旭人：在贯彻《全面推进依法行政实施纲要》的过程中，我们有五条初步的认识和体会。

　　第一，树立正确的法治观是推进依法行政的基本前提。

　　推进依法行政，关键在于广大干部能否牢固树立正确的权力观、地位观、利益观，能否正确认识权力来自于哪里、权力为谁服务，能否真正坚持立党为公、执政为民的政治立场。我们在总结多年税收法制工作经验的基础上，鲜明地提出了“将依法治税作为税收工作的灵魂贯彻始终”的总体要求。税务总局正在研究制定税务系统依法治税实施意见，预计将于今年上半年颁布实施。

　　第二，提高制度建设质量是推进依法行政的重要基础。

　　税务总局在推进依法行政过程中，注重提高税收行政立法工作的科学化、民主化，努力做到清理旧法与规范新法并重。一是下大力气对现行的2500多件税收规章、规范性文件进行清理。二是进一步规范税务部门规章制定程序，研究制定《省级以下税收规范性文件管理办法》，统一规范税收规范性文件的起草、审查、审议、发布、备案等事项。

　　第三，改革和完善执法体制是推进依法行政的关键所在。

　　多年来，税收执法体制经历了巨大的、深刻的变革，从“一人进厂，各税统管”的传统征管模式，发展到以“申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的全新的税收征管模式。一是注重在以往管理方式的基础上实行科学化、精细化管理，比如对增值税申报纳税实行了“一窗式”管理等；二是坚持统一规划，推进税收信息一体化。增值税征管信息系统在国家税务局系统全面投入使用，统一的综合征管软件覆盖了100多个城市，70%以上的税款纳入计算机网络系统监控范围；三是在规范执法的基础上优化纳税服务。完善了包括限时服务、首问责任、全程服务以及文明礼貌准则在内的服务规范体系等；四是严厉查处各类偷、逃、抗、骗税案件，打击各种涉税违法活动。

　　第四，强化执法监督是推进依法行政的坚实保障。

　　近几年来，我们牢牢抓住权力责任化这一重要命题，依托信息化建设，将推行行政执法责任制与应用计算机网络技术紧密结合，开创了一条强化执法监督的新路子：确立责任本位的考核评价体系，实现权力的责任化；构筑“人机结合”的权力运行机制，确保权力运行公开、规范；形成实时自动的执法监控网络，实现对税收执法行为的全面监控；实施高效公正的执法过错追究，预防、遏制重大执法违法案件的发生。通过结合信息化手段推行执法责任制，将执法重心由原来的权力本位向责任本位发生了根本转移。

　　第五，建设一支具有较高法律素质的税收执法队伍是推进依法行政的根本保证。

　　我们在推进依法行政过程中，实施人才兴税战略。一是将依法治税工作作为“一把手”工程切实贯彻；二是培养大批法律、经济、税收和计算机的复合型人才；三是坚持推进执法资格考试制度，同时试行执法能级管理制度；四是坚持法治与德治相结合，广泛开展精神文明创建活动；五是加强税收法制机构建设；六是成立法律专家咨询委员会，为税务机关决策、立法、咨询、培训服务。

　　依法行政进程任重道远关键在领导

　　《纲要》落实需防被淡化虚化口号化

　　曹康泰：我们经过调查发现，有的地方和部门对贯彻执行《纲要》还不够重视，有的对《纲要》确定的任务还没有作出部署、安排。有的地方和部门贯彻执行《纲要》、推进依法行政的措施还不够有力，依法行政的状况还不够理想，一些行政机关的工作人员法制观念还不够强，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然时有发生；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题尚未得到根本解决。不同地方和部门之间在贯彻执行《纲要》、推进依法行政方面进展还很不平衡。解决这些问题，保证《纲要》的全面、正确执行，下一步需要做好以下几项主要工作：

　　一是，继续抓好《纲要》的学习宣传培训，全面理解、准确把握《纲要》的各项规定，进一步提高各级行政机关工作人员、特别是领导干部对贯彻执行《纲要》重要性的认识，增强依法行政的责任感、紧迫感和自觉性。

　　二是，继续建立健全贯彻执行《纲要》的配套措施和制度，确定不同阶段的目标要求，制定年度工作安排，突出重点，分步实施，务求抓出实效。

　　三是，认真总结《纲要》贯彻执行工作的经验，查找存在的突出问题，研究解决问题的方案，加强监督检查。

　　四是，各级政府法制机构要组织开展贯彻执行《纲要》有关重大理论与实践问题的研究，积极主动地发挥参谋、助手和法律顾问作用。

　　吉林：北京市下一步推进依法行政工作，就是要认真落实《纲要》和北京市《实施意见》确定的各项任务。从近期看，主要是抓好以下几项工作：

　　加强领导，落实责任。建立、完善市和区县推进依法行政工作组织领导机构，充分发挥其推动全市依法行政工作的重要作用，加强对全市推进依法行政工作的协调、指导、考评、督促。制定《实施意见》的任务分解方案，明确本市各级政府和政府各部门在推进依法行政工作中的责任。把依法行政情况纳入到对各区县、各部门及其领导干部政绩考核范围，探索建立依法行政的评价机制，形成一级抓一级、逐级抓落实的工作局面。

　　加强《纲要》和《实施意见》的学习培训工作，并将其作为一项长期任务来抓。各级政府和政府各部门要通过举办培训班、研讨会、报告会、中心组学习等多种形式，继续抓好《纲要》和《实施意见》的学习和培训。进一步完善领导干部学法制度，把公务员依法行政培训与公务员培训考核结合起来。

　　认真完成2005年北京市推进依法行政的各项重点工作。进一步推进政府职能转变和行政管理体制改革；建立健全依法决策的各项制度；按照首都经济社会发展需要，加强立法工作，提高立法民主化、科学化水平，在制度建设中落实科学发展观的要求；深入贯彻行政许可法，进一步明确和落实行政许可的条件、程序、期限，规范行政许可行为，推进政府职能转变和管理方式创新；深化执法体制改革，落实行政执法责任制，规范行政执法行为；加强行政复议工作，落实行政复议法，强化对行政行为的监督。

　　袁曙宏：如何将《全面推进依法行政实施纲要》从纲领性的文件转化为制度性的实践，仍然任重而道远。建设法治政府，需要我们根据各地区、各部门依法行政的发展现状、突出矛盾和主要问题，有计划、有步骤地整体推进和重点突破。

　　一、以转变政府职能和深化行政管理体制改革为动力，不断完善依法行政体制

　　目前政府职能配置和行政管理体制还与依法行政的要求不完全适应。要推进法治政府建设，首先要求我们作出两方面努力：一方面，要依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，明确划分政府与市场、政府与社会的界限，坚持凡是老百姓能够自己解决的、市场竞争机制能够自行调节的和社会组织能够自我管理的，政府就不必也不应当干预；另一方面，要合理划分和依法规范各级、各类行政机关的职能和权限，合理设置政府机构，严格控制人员编制，大力改革管理方式，全面推进信息公开等。

　　二、以制约行政权和保护公民权为核心，全面推进依法行政制度建设

　　依法行政的重心是制约和监督行政权；同时，行政权力应当始终是为了保护和扩展公民权利而行使和运用。我们一定要紧紧抓住依法行政的这两个核心和《纲要》的这两条主线，通过在行政决策、行政立法、行政执法、纠纷解决、权力监督、程序建设等主要环节上建立起完备的行政法制度体系，真正把依法治官、依法治权落到实处，真正把保护公民权、扩展公民权落到实处。

　　三、以强化公务员依法行政观念带动人民群众法治意识提高为着眼点，不断促进制度与人的良性互动

　　只有全体公务员真正做到了不惟权、不惟上、只惟法，严格遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一这六条基本理念和基本要求，才能真正成为名副其实的“奉法者”，才能带动全体人民群众真正把法律作为自己的信仰准则和行为指南，才能做到制度与人的良性互动。因此，我们一定要抓住提高公务员依法行政意识和能力这个矛盾的主导方面，通过制定公务员依法行政的五年培训规划和年度培训计划，通过对培训的认真实施和严格考核，通过奖优罚劣、赏罚分明，教育和督促广大公务员自觉遵守法律，严格依法行政；并以此为推动，加大在全社会普法的力度，逐步形成与建设法治政府相适应的社会氛围。

　　四、以加强依法行政责任制为保障，把《纲要》真正落到实处

　　责任是法律的生命，强化政府责任是关键。一是各地方、各部门的行政首长要真正履行作为推进依法行政工作第一责任人的职责，一级抓一级，逐级抓落实。二是地方各级政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级政府报告推进依法行政的情况，国务院各部门、地方各级政府工作部门应当定期向本级政府报告推进依法行政的情况。三是要加强对行政机关贯彻实施《纲要》情况的监督检查，对贯彻落实不力的，要严肃处理，予以通报，并追究有关人员的责任。总之，要通过严格落实责任制，加大奖惩力度，使《纲要》由虚变实，由软变硬，切实得到贯彻执行，以防止《纲要》被淡化、虚化、口号化。

　　五、以推动行政法学理论研究为先导，为建设法治政府提供理论支撑

　　实际部门需要重视行政法学研究成果对依法行政的借鉴意义。理论工作者则应当深入调研依法行政实践中的重点、难点和热点问题，做到以理论研究成果指导行政法治实践，以行政法治实践推动理论研究的深化。目前，我国行政法学界对依法行政的理论研究仍明显滞后于实践发展，脱离实际、闭门造车、调查不够、思考也不够的现象比较普遍。这就需要我们根据中国国情，不断加强依法行政理论研究的深度广度，努力在建立中国特色的行政法治的基础上，发展中国特色的行政法学。

　　马怀德：我认为，在今后推进依法行政工作中，除了继续做好宣传普及依法行政观念，培训公务人员相关法律知识，完善相关制度，加强监督之外，还应当着力解决以下问题。

　　首先，在推进依法行政进程中，必须注重落实《纲要》各项要求，增强相关法律的实施效果，防范行政机关规避法律的现象。比如，行政许可法实施以后，许可的范围虽然从法律层面受到严格限制，但仍然有很多行政许可事项被归类为“非行政许可的审批事项”或者“对民事权利的许可”、“内部行政许可”而保留下来，于是造成很多行政机关坚持自己实施的许可属于此类非许可而规避法律，影响了行政许可法实施的效果。制定政策与法律是推进依法行政的第一步，执行法律并保障有效实施的任务更为艰巨。

　　其次，应当进一步强化对抽象行政行为的行政与社会监督机制。从行政活动的方式来看，目前大量的行政决策和决定表现为抽象行政行为。《纲要》高度重视行政立法等制度建设，强调行政决策的科学化和民主化。《行政复议法》和规章备案审查制度对于规范性文件的监督也发挥了重要作用。但是，由于抽象行政行为范围广，数量多，直接影响公民、法人和其他组织的合法权益，为了强化对抽象行政行为的监督力度，更好发挥各项监督机制的作用，还应当进一步完善对抽象行政行为的监督制度，规范监督机构，拓宽监督范围，增强监督实效。

　　再次，尽快将《纲要》规定的制度上升为相关法律，以增强其效果。《纲要》推行一年来，经过实践检验的制度和做法并不少，从依法行政的长远目标和当前需要看，有必要将一些目前急需的又比较成熟的制度上升为法律法规，或者在制定修改相关法律法规时加以吸收。比如，《纲要》提出的程序正当原则和具体要求就可以体现在《行政强制法》和《行政程序法》中；《纲要》提出的执法责任制和依法行政报告制就可以在起草《公务员法》时考虑；另外，也可以考虑将执法主体资格制度、评议考核制度、社会公示与听证制度用立法的形式固定下来。

　　最后，在着力构建社会主义和谐社会的过程中，应当进一步完善以行政复议、行政裁判、行政调解和信访制度为核心的纠纷解决机制，妥善解决各种行政争议。现有的行政复议与行政调解、信访等制度在解决行政争议过程中发挥了重要作用，但随着改革的推进，经济社会各项事业的发展，行政争议数量和类型也日益增多，案件的复杂程度也随之增加。这就要求我们拓宽行政纠纷的解决渠道，协调各种纠纷解决机制的关系，运用各自优势，妥善解决各种纠纷，为构建社会主义和谐社会发挥作用。各级政府也应当积极支持复议机构与其他解决纠纷的组织开展工作，为构建和谐社会提供制度保障。