外来工是否需要立法管理？

　　带有歧视性规定的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》刚刚废止，北京市人大法制委员会副主任委员王嘉彦即 说，北京市有关方面将在广泛听取人民群众意见、集中民智的基础上，出台新的政府规章或者地方性法规。几百万外来工的法 定权利会不会被变相剥夺？社会各界正在强烈关注。

　　□本版撰文/本报记者林碧琦

　　外来人员不是移民

　　杨团(中国社会科学院社会政策研究中心副主任)：不能把外来人员当作移民，移民是从一国到另一国，国外的移民 法，都规定什么人可以进入该国，什么人不能进入该国；什么人可以成为其国民，什么人不能成为其国民，这类明显带有歧视 性的规定，不能适用于国内的城市外来人员。

　　废止条例不是彻底泼出脏水

　　周汉华(中国社会科学院宪法、行政法研究所所长)：废止《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，不能单纯当 成一种彻底的泼出脏水行为。

　　公众期待引发“开篇效应”

　　周培元(河南省总工会)：公众期待着，《北京市外地来京务工经商人员管理条例》的废止能在全国引发“开篇效应 ”，督促所有城市严格对照法律法规和市场规则，认真过滤劳动就业管理制度，剔除所有不合时宜的规定，推动劳动力市场走 向和谐。

　　外来工就业由市场调节

　　吴小军(中国政法大学研究生)：《北京市外地来京务工经商人员管理条例》的废止意味着政府职能的转型。政府的 职能更多应该是宏观调控，提供社会公共产品和创造公平的市场环境，依靠市场规则来解决，通过市场机制来引导。

　　-新闻事件-

　　旧条例被废止新规定将出台

　　2005年3月25日北京市十二届人大常委会19次会议当天召开。会议表决废止实行了10年的《北京市外地来 京务工经商人员管理条例》，对外来人员在务工、就业、经商、治安、房屋租赁、卫生防疫等方面的限制被取消。

　　《北京市外地来京务工经商人员管理条例》(以下简称《条例》)是继上海之后发布的我国第二个有关外来务工经商 人员的管理条例。《条例》禁止外地劳动力进入的工种达100多个，包括涉及金融、保险、邮政、房地产、广告等行业。外 来工从事的基本上都是城市人不愿干的脏、苦、累、险、毒活儿，如垃圾清运工、尸体接运工、农艺工等体力型工种。在殡仪 馆，火化工外地人可以干，保安却必须要有北京户口才能干。

　　北京市人大法制委员会副主任委员王嘉彦形容废止管理条例举动是“与时俱进”。对于《条例》废止后如何管理的问 题，王嘉彦表示，北京市人大法制委员会建议市政府进行研究，目前市政府已开始着手一项专题调研，其主题就是了解北京市 人口状况以及如何控制人口规模问题。

　　这是否意味着将有新的法规或政府规章出台？王嘉彦说，在广泛听取人民群众意见、集中民智的基础上，会出台新的 政府规章或者地方性法规。“政府规章是肯定要立的，因为管理外来人口的问题目前仍然存在。至于是不是会制定地方性法规 ，要视政府规章执行的情况来定，如果确有需要，北京市人大常委会将予以考虑，但目前市人大常委会还没有这方面的立法计 划。”

　　王嘉彦表示，《条例》废止后，继续实行婚育证、暂住证制度。婚育证暂住证有法可依。暂住证根据国家的户籍管理 条例，计划生育证则根据国家人口与计划生育条例。至于另外一个房屋租赁证，现在政府也正在调研如何加强这方面的管理。

　　王嘉彦认为，我国有13亿人口，随意流动对国家的稳定是不利的，而且对保护外地来京人员也是不利的。从我国国 情来看，在一个相当长的期间内，不应该取消暂住证。作为首都，北京不应该取消暂住证。办暂住证对外地人不存在歧视，因 为登记不代表歧视。

　　据了解，目前北京市实际居住人口达到1524.4万人，持暂住证者达364.9万。根据《北京城市总体规划(2 004年～2020年)》，到2020年，北京市总人口将控制在1800万人左右，其中，户籍人口控制在1350万人 左右，居住半年以上的外来人口控制在450万左右。

　　焦点一带有歧视性的规定被废止了，就业机会将大大增多，面对即将汹涌而来的外来工，政府将如何应对？是不是需 要重新立法管理外来工？

　　焦点二外来工目前处于权利弱势的状态，如果确实需要重新立法管理外来工，那应该立一部什么样的法？

　　正方

　　立法保障公共利益

　　周汉华(中国社会科学院宪法、行政法研究所所长)：废止原管理条例，原来不合理的、不合法的、人为抬高进入城 市门槛的规定也一去不复返。但并不因废除了传统的管理手段，就意味着不再制定新的规定来管理外来人员。我认为管理外来 人员，很有必要制定新的规定，但应该是促进生产力发展的规定。

　　随着城市化的发展，各行业需要更多的劳动力。废止原来的管理条例，去掉架在外来人员身上的各种不利于就业和生 活的框框，是一种体现平等思想的做法，是历史的巨大进步；从现实上，表现出来是更多的外来人员进入北京城市，这是一件 好事。

　　在处理城市的治安问题，在抓好国家的计划生育工作上，外来人员无论在犯罪还是逃避生育管制上都是重要的一块。 所以外来人员必须登记、必须统计，政府必须掌握流动人员的信息。信息的归纳、管理，政府要实现数字化管理，都需要立法 来保障公共利益，健全政府的安全保障体系。

　　劳动力、资金、土地三大要素中，劳动力是生产力的第一要素。桎梏生产力的因素被除掉，解放出来的生产力也同样 需要立法来保障其工作和生活的安全性、稳定性。让外来人员放任自流，在1000多万人口的城市中，显然会有更多的不稳 定因素，包括犯罪行为随时会出现。废止原管理条例，不能单纯当成一种彻底的泼出脏水行为。应该吸取教训，重新制定新的 更详细的规定，以保证外来的劳动力在宪法、法律框架下，平等地享有法律规定的权力，平等地自主地在生产领域运行，是很 有必要的。这是负责任的政府应该做的事。

　　让外来工溶入城市

　　杨团(中国社会科学院社会政策研究中心副主任)：我支持制定新的规定来管理外来人员，但不能把外来人员当成另 外一边的人。农村的劳动力，在富余之下往城市转移，是很正常的。在就业上，城市应该接纳外来人员，让他们享有与城市居 民一样的待遇，让他们平等地溶入城市中。

　　从全国来说，各城市的人口算不上饱和，比起国外的城市，中国的城市还不是很大。随着经济的发展，就业机会越来 越多，需要各个层次的人也越来越多。农民固定在土地上也是不可能的，他们往城市迁移是一种趋势。城市不能拒绝外来人员 进入，而只能是根据城市人口的容纳程度进行合理的疏导，让他们能在城市安居乐业。

　　对于大量进入城市的外来人员，要严肃的按照宪法、法律规定，理性的、人性化的给予他们本来享有的权利，不能把 他们当“外人”看待，而应让他们享有国民待遇。不能把外来人员当作国际移民，移民是从一国到另一国，国外的移民法，都 规定什么人可以进入该国，什么人不能进入该国；什么人可以成为其国民，什么人不能成为其国民，这类明显带有歧视性的规 定，不能适用于国内的城市外来人员。

　　为了有效的治理城市，有一套管理法规显然是需要的。可必须注意的是，管理外来人员不能有排斥行为，更不应包含 歧视内容。北京、上海关于外来人员的管理条例对外来工带有歧视性的规定，这是不可取的，应引以为戒的。在制定新的管理 法规时，要以人为本，从城市治理、城市发展的角度，以不违反宪法、法律的规定为前提。制定保护外来人员的权益、适合城 市发展的法规，目的只有一个，即使城市在良性的柜架下有效发展。

　　反方

　　对外来工不应再立法“管理”

　　吴小军(中国政法大学研究生)：我觉得不应该再立法来管理外来工。对外来工，至少不应是“管理”，而应是“服 务”，变“管理型”政府为“服务型”政府，寓管理于服务之中，而非从一个“管理”蜕变为另一个“管理”。

　　《条例》是为了应对民工潮的涌入而由北京市人大常委会于1995年4月审议通过的地方性法规，在当时对确保北 京市民的平稳生活，加强对流动人员的管理、维护首都的社会秩序等确实起到了积极作用，可以说《条例》是当时特定社会背 景的产物。

　　随着我国市场经济发展的不断深入和依法治国方略的逐步推进，特别是在强调以人为本，构建和谐社会的今天，富有 计划和监控色彩的《条例》与现代社会的发展节拍显得不是那么吻合。一方面《条例》已愈来愈不适应市场经济的发展，另一 方面《条例》在实践中很难再发挥作用，《条例》赖以生存的社会环境的变迁和所发挥功能的缺失是其废止的根本原因所在。

　　《条例》的废止意味着政府职能的转型，政府的职能更多应该是宏观调控，提供社会公共产品和创造公平的市场环境 ，让市场的归市场，依靠市场规则来解决，通过市场机制来引导。决策者在摒弃了传统的行政控制手段后，必须将社会公正、 市场秩序、资源容量等进行通盘考虑，运用经济、法律以及行政等的综合手段，整合各种利益关系，选择充分照顾各方权益的 优化解决方案，实现社会的和谐发展。

　　不能锯掉门槛又栽篱笆

　　张培元(河南省总工会)：从法律角度宣布一部歧视性规定失效容易，在意识层面扫净某些人的排斥心理，相对要难 得多。我们必须警惕一种声音，即“担心”人口流动失控、“担心”劳动力沉积过剩，再出台新的规定加强对外来劳动力的“ 管理”。这种锯掉门槛又栽篱笆的做法，实际是一种倒退，绕个圈子重返原地。

　　从中外历史上看，每一次的工业革命，实际都是一次大规模移民运动。转型期的公共政策，更应是宽敞的河道，而非 层层拦截的堤坝。市场经济既然赋予公民以平等就业、自由流动权，哪个城市也不能以所谓的特殊性为由，拒绝落实这些公民 权利。

　　法理支持的公民权利，在现实操作中被否决，类似于外来工管理条例这样的地方规定，实际是一纸对外来劳动者严重 不平等的格式化合同和霸王条约。在一个法制国家，法律不应当存在不同城市的“各自表述”，这些擅自给劳动者权利“缩水 ”的地方标准亟待打破。对于城市来说，也不能老把外来工当作“脚手架”，将他们的劳动血汗搂在自己怀里，却将其平等权 利拒于“城”外。很多城市近年来成为外来务工人员的就业“高地”、权益“洼地”、追讨欠薪“伤心地”，既严重影响了城 市形象、城乡关系，也损及法律尊严。公众期待着，《条例》的废止能在全国引发“开篇效应”，督促所有城市严格对照法律 法规和市场规则，认真过滤劳动就业管理制度，剔除所有不合时宜的规定，推动劳动力市场走向和谐。

　　改革不能走回头路，不能以抱着“管理”不放手的心态，推倒一个管理条例，再重新设计一套限制程序。取消外来工 管理条例之后，很多职能部门腾出手来，应多想想提高行政效率、加强就业服务的问题。对众多外来务工人员而言，眼下并不 缺“管理”，他们最渴盼各项权利的兑现落实，早日享受就业的平等。

　　-新闻链接-

　　全国各地纷纷出台

　　善待外来工政策

　　北京：989所中小学免收外来务工者子女借读费

　　自2004年秋季入学起，北京市989所中小学免除了外来务工人员子女的借读费。

　　上海：少儿住院基金向外来务工者子女开放

　　从2004年起，上海具备一定条件的外来务工者子女可加入少儿住院基金。0岁～3岁的孩子每年缴纳40元，4 岁～18岁的孩子每年缴纳30元，每人每年可报销的大病和住院医疗费用达10万元。

　　青岛：外来务工人员子女上学获市民待遇

　　从2004年起，青岛市教育局局属初中已取消外来务工人员子女借读费，外来务工人员子女中考录取条件、收费项 目和标准也取得“市民待遇”。该市还计划在市南区为外来务工人员子女建两所学校，实现就近入学。

　　苏州：职业危害预警机制保障外来工健康

　　2004年，苏州市出台4项保障措施，对外来务工人员和本市市民实行统一的就业与社会保险政策、统一的工资待 遇和统一的培训制度。该市还通过建立“职业危害预警”机制等制度来保障外来务工人员的健康安全。

　　南通：禁止民警称外来工为“打工仔”

　　从2003年6月18日起，江苏南通开发区公安分局规定，所辖民警必须改称打工仔、打工妹为同志，否则将受到 警纪和经济处罚。这一称谓的改变标志着该市对外来人员实行“市民化管理、亲情化服务”活动的开始。

　　珠海：“春风行动”帮助外来工就业

　　今年春节后，珠三角各地纷纷采取“春风行动”，免费帮助外来工就业。珠海市劳动部门连续3个周日向外来务工人 员免费开放公共就业服务，外来务工人员可在珠海市人力资源中心劳务市场免费入场求职。

　　深圳：4万名外来工参加医保

　　从今年3月1日起，深圳布吉、龙岗、龙华、沙井4个试点街道办事处的第一批共4万名外来工，只需每月缴纳4元 即可享受包括门诊和住院在内的完整医疗保障。

　　南宁：外来工可申购经济适用房

　　2005年初，南宁市出台《南宁市经济适用房管理暂行办法》，明确规定与当地机关、企事业单位签订一年以上用 工合同的外来务工人员可申请购买经济适用房。(程曦整理)