食品安检应打破政府垄断 发挥地方民间力量(2)

　　 多头管理，“划江而治”，资源不均

　　——全国人大代表、湖北省质检局副局长仇小乐谈切身体会

　　武汉市一家麦当劳分店门前，立着一个醒目的大牌子，上书：“经国际检测机构I ntertek证明，本店食品所使用的原材料不含苏丹红一号，敬请放心食用。”

　　“1996年，英国食品标准局就宣布：苏丹红一号是工业原料。它在今天又是怎么进到辣椒酱里、进到老百姓嘴里的？”湖北省质量监督检验检疫局副局长仇小乐说，“还是我们自己生产上、管理上的问题。”

　　仇小乐认为，在食品安全监管方面，“洋品牌出现的问题并没有什么特殊性———只要进口环节是过硬的，那就是在生产加工环节的监管中出的问题”。

　　在刚刚闭幕的全国“两会”上，仇小乐提交了《关于从源头加大食品质量安全监管力度的建议》的议案，提出“首要的是加大国家立法力度，据此建立健全食品安全保障体系”。为此他建议：尽快立一部食品安全法；进一步明确职责主体，当务之急是要改变目前工商、质检、农业、卫生、药监等部门共同监管的局面；严格实施市场准入制度，规范食品生产行为，食品生产许可证的审核发放要严格。

　　一系列建议的背后，是这位“老质监”对食品安全监管尴尬现状的一番切身体会。

　　多头管理，利益之争

　　我国食品卫生“多头管理”的现状是长期形成的。

　　在上一届政府任内，国家质检总局和工商总局的“三定方案”明晰了各自的职责范围，这就是人们熟知的“质检部门管生产环节，工商部门管流通环节”的格局。

　　但仇小乐告诉记者，这一格局，令质检和工商两部门在实际操作中要付出相当大的协调成本。他介绍了发生在湖北的一个典型案例———

　　某县质检部门在一家饭馆里查到了没有“B”标志的瓶装啤酒———依照国家质量标准这种啤酒是不能上市的，于是对其进行了查处。但业主不服，认为流通环节中的问题超出了质检部门“三定方案”中所明确的职责，于是起诉。

　　县法院的判决结果是质检部门败诉，三定方案战胜了国家标准化法；上诉到中院，二审结果是质检部门胜诉，三定方案服从国家标准化法。

　　“这该怎么说呢？”仇小乐反问，“老百姓不也对媒体报道工商部门‘端掉造假窝点’的新闻习以为常吗？那该是流通环节还是生产环节呢？”

　　仇小乐说，在基层的监管实践中，这类界限难以明晰的事例不胜枚举。

　　2005年1月1日起，国务院23号文件《关于进一步加强食品安全工作的决定》正式开始实施，文件中写明：我国的食品安全监管原则是：“一个监管环节由一个部门监管”，采用“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。

　　这份文件确立的监管分工格局是：由农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质监部门负责食品生产加工环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；工商部门负责流通环节监管；食品药品监管部门负责综合监督、组织协调和依法查处重大事故。也就是说，在一种食品从生产到消费的链条中，5个不同的部门承担着不同环节的监管责任。这是我国对食品安全监管格局最近的一次调整。

　　但仇小乐却认为，这种多头管理的局面应该改变，应集中由一个部门实施监管，“卫生部门也好，质监部门也好，总之应明确给一家”。

　　然而，我们必须面对一个现实：监管分工的背后，其实是各部门的利益格局。

　　比较国务院23号文件实施前后的监管框架，主要的一点变化是：原来由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责，被划归到了质检部门。这也就意味着，食品生产企业原来只需要取得卫生部门的许可证，现在还需取得质检部门的安全生产许可证。

　　但据仇小乐介绍，这在实际操作中存在一些无法对接的情况。例如，县一级的卫生部门就可以核发卫生许可证，而生产许可证则要由省级部门统一受理，经审查合格后最后由国家质检总局核发。

　　仇小乐告诉记者，以湖北为例，目前该省有44类、共计2万多家食品及相关产品生产加工企业，其中10人以下的小企业就占了98.4%；而有食品生产许可证的，也不过2173家，仅占总数的10.4%。“有多少小作坊，可想而知。它们为了逐利，必定要压缩成本。阜阳奶粉那样的事件，不就是这样形成的吗？”

　　仇小乐还说，当前以“罚”执法的现象十分普遍，“有些县市，就那么几家可数的企业，工商也去，质检也去，卫生也去，而企业则是哪一家都得罪不起”。

　　多头管理造就出来的部门利益，已成为改变现状的最大阻力。仇小乐认为，“这也直接导致了一些地方出现‘有法不依，执法难严，违法难究’的现象”。

　　“划江而治”，资源不均

　　同一地区同样的产品，同样的检验环节，却要划分工作范围以平衡利益，这是当前的监管体制造就的另一个尴尬现象。其根源则在于主管部门的管理隶属关系。

　　据仇小乐介绍，1998年质检系统实行省以下垂直管理的体制改革刚刚起步时，就遭到了15个副省级城市的坚决抵制。后来便出现了这样的局面：某省质检局和副省级省会城市质检局“同城而治”，其开支分属于省、市两个财政体系。

　　于是，在某些业务上不得不由双方局长出面签订协议：市区范围内的业务量，“这几个区归你管，那几个区归我管”。

　　“有时候，质监部门和工商部门、不同辖域的质监部门会在同一家企业相遇，拉扯不清，让企业笑话。令人痛心啊！”仇小乐感慨道。

　　由财政体制带来的地方利益、区域利益，成为统合管理的另一重阻力。

　　而地区发展的不平衡，也是质检工作中时时感受到的尴尬现实。

　　“同样是质检部门，虽属一个系统，但如果拿湖北省和上海市比，那各方面的条件就相差太大了。”仇小乐说。

　　监管部门在地方财政的支持下运转，而不同地区发展水平的差异使他们的技术力量、资金实力、检验水平等等方面都存在着较大差异。

　　仇小乐告诉记者，湖北省质监局曾与深圳市质监局商量，希望将检验电梯的业务量转移过来一部分。

　　因为武汉市共有几千部电梯，而深圳市有3万部，“他们检验不过来”。

　　类似的问题，同样也存在于食品安全监管领域  作者: 徐楠

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