关于进一步深化农村卫生体制改革加强农村卫生工作的实施意见

　　农村卫生工作是党的农村工作的重要组成部分。进一步深化农村卫生体制改革，加强农村卫生工作，对保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会稳定、确保我市全面建设小康社会和率先基本实现现代化具有十分重要的意义。为全面贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发〔2002〕13号）和《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于进一步深化农村卫生体制改革加强农村卫生工作的意见》（辽委发〔2004〕21号），现结合我市实际，就进一步深化农村卫生体制改革，加强农村卫生工作，提出如下实施意

见。

　　一、农村卫生工作的指导思想和目标

　　1.农村卫生工作的指导思想。以党的十六大、十六届三中、四中全会精神为指导，落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，按照市委九届九次全会的部署，从我市农村经济和社会发展实际出发，深化农村卫生体制改革，加大农村卫生投入，充分发挥市场配置卫生资源的作用，加强宏观调控，因地制宜，分类指导，逐步缩小城乡卫生差距，全面落实全国、省农村初级卫生保健发展纲要，满足农民不同层次的医疗卫生需求，从整体上提高农民的健康水平和生活质量。

　　2.农村卫生工作的目标。到2010年，在全市农村基本建立适应社会主义市场经济要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系、突发公共卫生事件应急机制和新型农村合作医疗制度。主要包括：建立基本设施齐全、功能完善、管理体制顺畅、结构优化、配置合理、卫生队伍素质较高、运行良好的农村卫生服务体系，建立有效控制突发公共卫生事件的指挥系统、预警系统、快速反应系统和医疗救治系统，建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，使全市农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到国家先进水平。经济发达地区要率先实现上述目标。

　　二、切实加强农村公共卫生工作

　　3.强化政府对农村公共卫生的责任。各级政府要按照分级管理、以区市县为主的农村卫生管理体制，对农村公共卫生工作承担全面责任，落实各项任务。市及区市县政府要按照省农村公共卫生基本项目和规划实施方案，加强公共卫生网络建设，强化公共卫生工作；按照《突发公共卫生事件应急条例》和《大连市突发公共卫生事件应急办法》，建立突发公共卫生事件应急机制。

　　4.加强农村疾病预防与控制工作。坚持预防为主的方针，提高处理农村重大疫情和公共卫生突发事件能力，重点控制严重危害农民健康的传染病、地方病、职业病和精神病等重大疾病。到2010年，全市农村乡镇儿童计划免疫接种率要达到95％以上；各区市县要普遍实施现代结核病控制策略；进一步采取综合措施，实现消除碘缺乏病目标；积极治理农村职业病危害；85％的乡镇能够为艾滋病病毒感染者和艾滋病患者提供预防保健咨询服务。积极开展慢性非传染性疾病的监测、研究与防治工作，建立健全疫情快速报告系统。

　　5.积极发展农村妇幼卫生事业。全面贯彻落实《大连市妇女发展规划（2001－2010年）》和《大连市儿童发展规划（2001－2010年）》，加强农村孕产妇和儿童保健工作，完善农村妇幼保健机构建设。要合理规划乡镇卫生院产科布局，不断加强乡镇卫生院产科质量管理与建设，依法规范母婴保健专项技术服务行为，保证乡镇卫生院具备处理孕产妇顺产的能力、区市县级医疗机构及中心乡镇卫生院具备处理孕产妇难产的能力。在产科和新生儿科诊治水平较高的区市县医疗保健机构中，建立功能完善、运转有效的区市县级危重孕产妇和新生儿抢救中心。到2010年，全市农村孕产妇死亡率、婴儿死亡率要力争降至十万分之十和千分之六以下，农村妇幼保健保偿入保率和农村住院分娩率达到90％以上。设立市及区市县妇幼卫生监测和贫困高危孕产妇抢救救助专项经费，不断推进新生儿疾病筛查和产前诊断工作，大力实施母婴安全和出生缺陷干预工程，提高出生人口素质。

　　6.大力开展农村爱国卫生运动。各地区要结合“百村示范，千村整治”活动，加大农村卫生环境整治力度，大力开展卫生村、卫生乡镇的创建活动，积极促进文明村镇建设。继续开展改水改厕工作，加速无害化厕所建设进度。到2010年，自来水普及率低于90％的地区每年应保持2个百分点的增长速度，卫生厕所普及率低于80％的地区每年应保持3个百分点的增长速度。各地要设立专项经费，采取“以奖代补”形式，鼓励农民建设无害化卫生厕所。要按照《大连市人民政府办公厅关于进一步加强我市农村灭鼠工作的通知》（大政办发〔2004〕110号）要求，每年开展大规模的群众性统一灭鼠行动，确保灭鼠专项经费。加强农民健康教育工作，落实全国“亿万农民健康促进行动”提出的工作任务，采取多种形式普及疾病预防和卫生保健知识，引导、帮助农民形成良好的卫生习惯和文明健康的生活方式。

　　三、加强农村卫生服务体系建设

　　7.逐步建立社会化农村卫生服务网络。农村卫生服务网络由政府、集体、社会和个人等举办的医疗卫生机构组成。各区市县要根据实际，依据区域卫生规划，对现有卫生资源进行优化重组与调整，充分发挥市场配置卫生资源的作用，多渠道吸引社会资金，发展民办医疗机构，鼓励城市医疗机构和人员到农村兴办医疗机构或向下延伸服务，建立以公有制为主导、多种所有制形式共同发展的社会化农村卫生服务网络。要依照《辽宁省县、乡、村卫生机构基本设施配置标准》加强卫生机构建设。到2007年，基本完成区市县级医院、预防保健机构和乡镇卫生机构房屋设备的改造和建设任务，确保开展公共卫生和基本医疗服务所需的基础设施和条件。每个乡镇必须设立预防保健机构，可设立单独的防保站或在乡镇卫生院内设防保组，乡镇预防保健人员与当地人口按1：5000配备。

　　计划生育技术服务机构是农村卫生资源的重要组成部分。乡镇要依法建立和完善乡镇政府举办的卫生院和计划生育技术服务所，从农村卫生和计划生育技术服务的实际出发，对农村卫生资源进行整合，实现资源共享。各乡镇卫生院和计划生育技术服务所要积极稳妥地逐步实行一个机构两块牌子，接受上级卫生行政部门和人口计划生育行政部门的管理，承担农村卫生和人口与计划生育目标管理责任制考核任务的责任。具体实施办法由市卫生和人口计划生育等部门另行制定。

　　8.理顺区市县、乡镇、村卫生机构的业务关系，充分发挥农村卫生网络的整体功能。政府举办的区市县级卫生机构，既是农村医疗、预防和保健的服务中心，也是业务指导和培训中心，承担农村医疗、预防、保健、基层转诊、急救等服务以及对基层卫生机构和人员的业务指导、培训职责，区市县政府要大力支持并发挥其在农村卫生服务网络中的作用，尤其要重点加强“北三市”县级医院的建设。乡镇卫生院以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗等服务，并受区市县卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能。乡镇卫生院分为中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院。中心乡镇卫生院是一定区域范围内的预防、保健、医疗及技术指导中心，应设在所在区域中心，原则上每10万人口设1所。乡镇卫生院要改进服务模式，深入村、家庭、学校，提供预防保健和基本医疗服务，一般不向医院模式发展。根据“大大连”建设规划的实施进度，适时加强中心镇卫生院的建设。村卫生室承担政府卫生行政部门赋予的预防保健任务，提供常见伤、病的初级诊治。进一步完善乡村卫生服务管理一体化，鼓励区市县、乡镇、村卫生机构开展纵向业务合作。

　　9.积极深化乡镇卫生院改革。要根据区域卫生规划和乡镇行政区划调整，确定乡镇卫生院的数量和布局，原则上每个乡镇应有一所乡镇卫生院，设区市县级医院的乡镇不再设乡镇卫生院。调整后的乡镇卫生院由政府举办，要严格控制规模，按服务人口、工作项目等因素核定人员，并按规定将人员、业务、经费等划归区市县级卫生行政部门按职责管理。对其余的乡镇卫生院可以进行资源重组或改制。改制过程中要严格执行国家有关规定，规范资产评估和运作程序，防止国有和集体资产流失；要根据省、市农村乡镇事业单位改革的原则要求，妥善安置下岗分流人员。

　　努力提高乡镇卫生院管理水平。乡镇卫生院院长可在区市县或更大范围内公开招聘、竞争上岗，并实行任期目标责任制，保证其相应待遇，将其工资和医疗保险单位缴费部分列入财政预算。要按照《大连市乡镇事业单位机构改革实施意见》和《大连市乡镇事业单位机构改革人员定岗分流指导意见》要求，积极推进乡镇卫生院内部运行机制改革，探索搞活乡镇卫生院的多种运营模式，形成充满生机与活力的用人机制和分配激励机制，提高乡镇卫生院工作效率。

　　10.加强农村卫生队伍建设。高等医学院校要针对农村卫生实际，采取学历教育方式，为农村培养短缺适用的卫生专科人才。要制定优惠政策，鼓励医学院校毕业生和城市卫生机构的在职或离退休卫生技术人员到农村服务。建立健全继续教育制度，制定乡镇、村在职卫生技术人员和管理人员培训规划。根据国家法律法规，建立卫生专业人员准入制度，对达不到职业标准的人员要逐步分流。到2005年，全市乡镇卫生院临床医疗人员要具备执业助理医师及以上执业资格，其他卫生技术人员要具备初级及以上专业技术资格；乡村医生要参加集中培训，并按照《乡村医生从业管理条例》进行考核。在加强农村卫生队伍技术和管理培训的同时，加强医德医风教育，促进农村医疗服务态度和工作作风的不断改善。

　　11.发挥中医药在农村卫生服务中的作用。区市县要有中医医院，加大对中医药事业的投入力度，有计划地改善中医医院的基础设施条件。要加强乡镇卫生院的中医工作，到2010年全市中心乡镇卫生院要普遍设有中医科。继续加强农村中医工作先进区市县建设，开展农村中医工作达标区市县活动，到2010年全市要有1－2个区市县进入全国农村中医工作先进区市县和省农村中医工作达标区市县行列。加强对乡村医生的中医药知识和技能培训，培养一批具有中医执业助理医师以上资格的农村中医骨干，到2010年乡村医生中的中医执业（助理）医师总数要达到执业（助理）医师的10％。在农村积极推广中医药适宜技术，充分发挥中医药的特色和优势为农民服务。经省中医行政管理部门批准，允许乡村中医药技术人员自种、自采、自用中草药。

　　12.促进农村药品供应网络建设。本着政府引导、市场主导、多方参与、群众满意的原则，在全市农村建立药品配送主体合法、药品质量保证、配送区域完全、供求主体契约关系较为稳定的药品供应网络。支持和鼓励大型药品经营企业兼并和改造区市县药品批发企业，建立基层药品配送中心（站）；鼓励药品零售连锁经营向农村延伸，方便农民就近购药。有条件的地区可试行药品集中招标采购，也可由乡镇卫生院为村级卫生机构统一代购药品，但代购方不得以谋利为目的。

　　四、加大对农村卫生事业投入力度

　　13.政府卫生事业投入要重点向农村倾斜。市及区市县政府要逐年增加农村卫生事业投入，并确保其增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。2005年到2010年每年新增卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业，包括疾病控制、妇幼保健、卫生监督和健康教育等公共卫生经费、农村卫生服务网络建设资金等。市政府将制定具体补助办法，规范对农村卫生事业补助的范围和方式。

　　14.增加农村公共卫生经费投入。区市县政府要根据农村公共卫生基本项目和公共卫生服务机构人员编制，依据人员经费按实际、公用经费按定额、专项经费按需要和可能的原则，全额安排预防保健机构人员经费和业务经费，并根据经济增长情况适当增加。市财政要对区市县、乡镇开展公共卫生工作给予必要的业务经费补助。区市县财政要切实保证乡镇防保机构开展公共卫生工作所需人员经费和业务经费。村卫生室或乡村医生承担预防保健任务所需经费，由区市县卫生行政部门、乡镇卫生院按其承担的具体任务核定，由区市县财政给予补助。市财政将加大对“北三市”贫困地区的转移支付力度，负责安排全市计划免疫疫苗、市级疾病与妇幼保健监测、重大疾病预防与控制和初级卫生保健监测与评估经费。

　　15.合理安排农村卫生机构经费及建设资金。区市县政府负责安排政府举办的农村卫生机构开展基本医疗服务的必要经费、离退休人员费用和发展建设资金。基本养老保险制度建立之前离退休的区市县、乡镇卫生院全民和集体职工，其离退休费按国家规定标准由区市县政府安排并统一发放；基本养老保险制度建立之后退休职工的保障问题，按国家有关政策执行。政府举办的乡镇卫生院开展基本医疗服务所必需的经费，由区市县政府根据有关规定予以核定安排。政府举办的区市县、乡镇卫生机构房屋、设备等基本设施的改造更新费用以及专项经费，列入同级基本建设规划和财政预算，确保开展公共卫生和基本医疗服务所需的基础设施和条件。市政府在制定实施市公共卫生体系建设三年规划时，将重点向农村倾斜。

　　16.切实加强农村卫生经费管理。要按照规定的项目、标准和工作量将农村卫生经费纳入各级财政预算。要认真做好农村卫生专项资金使用的管理和监督，严禁挪用、浪费，提高使用效益。

　　五、建立健全农村医疗扶贫制度

　　17.建立城乡医疗机构对口支援和巡回医疗制度。建立城市二级以上医疗机构对口支援“北三市”乡镇卫生院的制度，采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、特色专科建设、合作管理等方式，重点支援乡镇卫生院建设。“对口帮”单位要以签订协议书的形式确定对口支援关系，协议书要明确对口支援的目标、任务、周期及双方的权利和义务。区市县医疗单位既要建立对口支援本地区乡镇卫生院制度，也要建立下乡巡回医疗制度。各区市县要配备一部巡回医疗车，市政府将对贫困区市县购置巡回医疗车及附属医疗设备给予一定补助。巡回医疗车的日常运行费用由区市县财政负责。市及区市县卫生行政部门要定期检查对口支援和巡回医疗制度的执行情况，市卫生行政部门将在对口支援1个周期结束前，对实施效果进行评价。严格执行城市医生晋升主治医师或副主任医师职称前到农村累计服务一年的制度。市委、市政府将把卫生扶贫纳入全市扶贫计划，作为政府扶贫工作的一项重要内容，并在市扶贫资金总量中逐步加大农村卫生扶贫的比例，帮助“北三市”及长海县重点解决乡镇卫生院医疗设备、基础卫生设施建设等方面的困难。

　　六、建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度

　　18.建立新型农村合作医疗制度。各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患大病而致贫、返贫问题。农村合作医疗的筹资标准和减免幅度，应与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应，坚持自愿原则，反对强迫命令，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担。在农民自愿的基础上，农民个人每年缴费20元，工作难度大的地区不低于10元。农村五保户、低保户、贫困孕产妇和丧失劳动能力的残疾人要全部纳入新型农村合作医疗，个人缴费部分由区市县财政全额补助。至2005年下半年，参加新型农村合作医疗的人口占农业人口的比例，“南三区”和大连经济技术开发区要达到95％以上，长海县要达到90％，“北三市”要分别达到20万人以上，确保到2006年底实现在全市建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标。经济发达的区市县可以鼓励农民参加商业医疗保险。

　　19.对农村五保户、贫困家庭和贫困孕产妇实行医疗救助。参加新型农村合作医疗的五保户、低保户、贫困孕产妇和丧失劳动能力的残疾人的住院费用，对合作医疗补助后的个人自负部分予以适当救助；其他人员发生大额医疗费用严重影响基本生活的，对其合作医疗最高封顶线以上部分予以适当救助。要建立相对独立的医疗费用救助（含贫困孕产妇医疗救助）基金，由区市县自行筹措，市财政局视情况予以适当补助。医疗救助资金实行个人申请，村委会（社区居委会）评议、公示，有关部门审核、发放的管理体制。具体办法由区市县制定。

　　20.政府对农村合作医疗和医疗救助给予支持。市及区市县财政要根据实际需要和财力情况，对农村贫困家庭给予医疗救助资金支持，对实施合作医疗按实际参加人数和补助定额给予资助。各级财政每年对参加新型农村合作医疗的农民的补助不低于25元，其中市财政补助10元，区市县财政根据各地财力最低补助10元，乡镇级财政补助5元。经济发达区市县可适当增加。

　　七、依法加强农村医药卫生监管

　　21.强化农村卫生监督管理。卫生行政部门要加强行业管理，强化农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理。加强农村卫生服务质量的评估、管理与监督，重点对乡镇、村卫生机构医疗操作规程、合理用药和一次性医疗用品、医疗器械消毒进行监督检查，规范农村卫生服务行为，确保农民就医安全。价格主管部门要加强对农村医疗服务价格及收费行为的监督管理。区市县卫生行政部门要充实力量，在乡镇设立卫生执法监督派出机构，加大对乡镇、村巡回卫生监督的力度，加强对职业病防治、食品安全、饮水质量和生产销售与健康相关产品等的卫生监督工作，严禁危害农民身体健康的生产经营活动；加强乡镇、村医疗市场监管工作，取缔无证行医，严厉打击非法行医和其他危害农民健康的违法行为。

　　22.加强农村药品监督管理。建立区市县、乡镇、村三位一体的农村药品监督网络，进一步加强对区市县以下药品批发企业、零售企业、农村卫生机构的药品采购渠道和药品质量的检查，开展对制售假劣药品、过期失效药品等违法行为的专项治理，严肃查处无证无照经营、使用药品行为。充实区市县药品监管力量，积极为基层培养药品监管人员，改善药品监管装备条件，扩大农村用药监督检查和抽验的覆盖面，保证农民用上合格药品。价格主管部门要加强对农村医疗机构、药店销售药品的价格监督，严厉查处价格违法违规行为。

　　23.加强高毒农药及剧毒杀鼠剂管理。加强对农药特别是高毒农药的管理，严格实行农药生产经营许可制度。认真做好杀鼠剂的登记审批工作，对申请登记的杀鼠剂进行严格审查，今后不再批准杀鼠剂的分装登记。大力开展对制售高毒农药和杀鼠剂的专项整治活动，依法严厉打击非法生产、销售国家明令禁止的剧毒药品行为，对其制售窝点要坚决予以查封和取缔。加强宣传教育工作，增强农民拒绝使用剧毒鼠药的意识。针对可能发生的农药生产和使用中毒，要制定应急预案。

　　八、加强对农村卫生工作的领导

　　24.高度重视并切实加强对农村卫生工作的领导。做好农村卫生工作，保护和增进农民健康，是各级党委和政府义不容辞的责任。要加强对农村卫生工作的领导，定期研究农村卫生改革与发展工作。各级政府要全面贯彻中央的农村卫生工作方针政策，把农村初级卫生保健纳入当地经济和社会发展规划，落实人力、物力、财力等各项保障措施，确保各项规划目标的实现。要全面落实《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001－2010年）》和《辽宁省农村初级卫生保健实施方案（2004－2010年）》，把改善农村基本卫生条件、组织建立新型农村合作医疗制度、提高农民健康水平、减少本地区因病致贫和因病返贫人数、确保农村卫生经费投入等目标作为领导干部政绩考核的重要内容。要逐级签订工作目标责任书，市有关部门要对工作目标落实情况开展督查。各级党委和政府要组织协调有关部门，动员全社会力量，共同做好农村卫生工作。