违法行政案件频发 尽快制定《行政程序法》

　　本报记者 陈煜儒

　　以下三个案例是已经发生，并被很多媒体关注的案例。从这三个案例中，我们可以看出制定一部统一的《行政程序法》多么迫在眉睫。记者邀请《行政程序立法研究》课题组成员肖凤城博士对这三个案件进行了点评。

　　新闻事件回放一：圆明园防渗工程未经听证程序

　　2003年8月，由北京市、海淀区两级政府及圆明园管理处共同投资，北京圆明园遗址公园环境综合整治工程项目启动，湖底防渗工程是其项目之一。2004年9月，圆明园湖底防渗铺膜开工，截至2005年3月底，湖底防渗工程已主体完工，预计于4月中旬全面完成。但就在工程主体完工前夕即3月31日，国家环保总局叫停圆明园防渗工程。

　　“这项工程启动前应该委托有资质的第三方单位进行环境影响评价，然后报国家环保总局批准，但圆明园此前没有履行这项审批手续。”北京市环保局相关负责人说。4月1日，圆明园铺设湖底防渗膜的工程停止。4月13日，国家环保总局将就圆明园湖底防渗工程举行公众听证会，听取专家、社会团体、公众和有关部门的意见。

　　点评：最近对圆明园防渗工程的批评，有的是实体性的，比如称这个工程是“外耻内愚”的典型；有的是程序性的，指出这个工程在程序上有重大缺陷。实体性批评实际上都只是一家之言，既不是公论，也无助于推动这件事情的解决，未必服众。而程序性批评就很有分量，既打中要害，又指出解决的方向。像圆明园这样的大型公共设施的大型工程项目，应当经过比较全面的专家评估程序、公众讨论程序和代议机构的辩论、表决程序，这在程序法治比较完备的国家已经成为一件很自然的事情。圆明园防渗工程的主体部分快要完工了，才被国家环保总局以程序违法为主要理由叫停，说明我们一些政府部门、公共机构的程序意识很薄弱，也说明我国的程序法治亟须完善。我国的行政程序法现在面临一个大问题，就是没有一部统一的行政程序法典，有关行政程序的法律规定很分散，许多程序性立法层级低，而且粗细参差不齐，衔接不好，很容易钻空子。防渗工程在某些方面也在钻程序规定的空子，认为工程本身就是为了环保，因而不需要环保许可，也就不需要按照《环境保护行政许可听证暂行办法》进行听证。要堵住这种空子，就得要有一个总体性的规定。如果不制定统一的行政程序法典，那就很难作总体性的规定，只能在一部一部法律中重复规定同样的内容，很容易出现立法上的疏漏，是非常笨拙的治国方式。我可以这么说，如果我们现在就有一部统一的行政程序法典，像圆明园工程这样的事情就能大大减少，即使出了，法律上一目了然，乖乖地按程序办，没什么好说的。

　　新闻事件回放二：东阿县镇政府文件“征地”

　　2002年7月，在山东省东阿县城经营餐饮业的刘凡利与东阿县铜城镇前屯村村委会签订了用地100亩、为期30年的“土地承包”合同，双方的依据是“铜城镇关于全民招商引资的实施意见”这一文件。2003年8月，刘凡利在果园和复耕地上成立了东阿县老地方农庄饮食有限公司。

　　由于“老地方农庄”没有办理用地手续，实际占地还多了17亩，此事引发群众集体上访。在上级有关部门的过问下，东阿县国土资源局于2004年2月对刘凡利下达了限期拆除违章建筑物、补偿群众损失的处罚决定书。

　　刘凡利针对东阿县国土资源局的处罚决定向聊城市国土资源局申请行政复议，后者维持了原决定。目前，东阿县国土资源局已向法院申请强制执行。

　　点评：对这个案子，一般人通常容易看见聊城市国土资源局的行政处罚程序，另有两个程序比较不被注意，一是村委会把土地承包出去的程序问题，这个村委会居然按照自己的所谓“文件”就把土地承包出去了，在程序上简直匪夷所思；二是刘凡利称曾经去国土资源局办理过用地手续，只是因为交费太多而搁置，国土资源局并未告知该用地不合法。这里也有程序问题，如果事实真是如此，国土资源局在程序上是有责任的。对这些程序问题，现行法律没有明确规定，如果形成纠纷，只能由法院酌定，这对执法、司法都很不利。当然最终受到危害的，是国家和人民群众的利益。每一项公共事务、行政事务都应当制定程序性法律规定，这是非常应该的，但如果具体操作上就这么做，则是非常笨拙的。所以，制定一部统一的行政程序法典，非常必要，而且非常迫切。

　　新闻事件回放三：莆田农民土地被征投诉无门

　　2003年5月，福建省莆田市城厢区土地管理部门宣布征用集体土地17.21公顷，由于政府规定的征地补偿标准(其中土地补偿费每亩9000元)远远低于《土地管理法》等相关法律所规定的标准，而引发被征用户———延寿村黄维忠等村民的投诉上访。

　　自2003年9月10日，黄维忠等以莆田市人民政府为被申请人提起行政复议，被告知“不予受理”。此后，他们到上级政府申请复议，均被告知“不能受理”。2005年3月16日他们进京将福建省政府告到最高人民法院，被告知可以走信访之路。3月21日，黄维忠等人来到全国人大常委会办公厅信访办，信访办给他们开具了一封介绍信，要求福建省人大常委会办公厅“接谈处理”。

　　点评：这是一起典型的程序“消极冲突”的案件，就是在程序上似乎谁都没有义务管。当事人要求行政复议，复议机关说原决定不是行政决定，因而不能进行行政复议；当事人向法院起诉，法院说这事与行政有关，应当先进行行政复议；当事人到人大信访办上访，信访办又开具介绍信，请政府部门和司法部门依法办理……。此类程序“推磨现象”在全国有多少？立法上出现积极冲突或消极冲突，这是任何国家都难以避免的，关键在于一是要在立法时力免，二是要有一个兜底程序，可以用来解决任何一项程序上的积极冲突或消极冲突。这个兜底程序就得要由一部统一的行政程序法来规定，其他任何一部有关具体领域的行政法律规定这样一种兜底程序都是不合适的。

　　公正：行政程序法的首要追求

　　姜明安

　　行政程序法是提供“公共物品”，其首要追求是公平，是正义。

　　行政程序法的首要立法目的是公正。立法要考虑本国国情和具有本国特色，根据中国尚属发展中国家以及考虑到中国目前部分官员有比较严重的腐败和滥用权力现象的另一种次要性的“国情”，应该确立以公正作为我国行政程序法立法的首要目的。

　　“公正”一词在行政程序制度上，其具体性和明确性非常突出，非常明显，几乎任何一个普通人都可以“看得见，摸得着”。

　　首先，公正意味着无偏私。因此，任何人不得做自己案件的法官，任何公职人员凡是处理涉及与自己利益相关的问题，都必须回避。

　　其次，公正意味着非歧视。因此，行政机关对待任何相对人，不论其性别、民族、出身和信仰如何，都应该同样情况，同样对待，不同情况，不同对待。

　　第三，公正意味着讲道理。因此，行政机关对任何相对人做出任何行政行为，特别是不利行政行为，都要对其说明根据、理由。

　　第四，公正意味着让人说话。因此，行政机关对任何相对人做出任何行政行为，特别是不利行政行为，都要允许其陈述、申辩，必要时对其提供听证的机会。

　　第五，公正意味着诚信。因此，，行政机关对任何相对人做出任何行政行为，特别是授益行政行为，都要有连续性、稳定性，即使确因公共利益需要改变，也要给相对人公正的补偿。

　　《行政程序法》的重要意义

　　刘莘

　　制定统一的行政程序法不是一个理论问题，而是一个实践性的问题，因此关于行政程序的意义，也得从实践中来认识。

　　首先，一部统一的《行政程序法》可以解决行政机关有意规避法律的问题。《行政许可法》实施后，有些行政机关为了规避法律，把行政许可类型化为“许可类许可”和“非许可类许可”，其目的就是为了规避行政许可设定权、实施程序的规定。

　　第二，行政程序法的制定可以解决程序公正的问题。比如，劳动教养本来是一个行政处罚，现在被看作是一个强制措施，可以限制人4年的人身自由，却不受任何程序的约束和规范，这样就出现一种程序失衡，即失去人身自由的人本可以在“处罚”行为上享受的程序权利，在“行政措施”上却享受不到。

　　第三，《行政程序法》的出台不仅可以减少立法资源的浪费，而且有利于行政机关执法。立法法中规定了行政法规的立法程序，国务院颁布的条例起草时也有程序规定，这样立法资源重复浪费。如果在《行政程序法》做一个统一的程序规定，就可避免这种浪费再次发生。现在的行政机关在做一个决定时，都要先请学者进行论证，生怕违反法定程序。一部统一的行政程序法就可以给所有的行政机关作出所有行政行为一个法律上的程序指导。

　　尽快制定《行政程序法》

　　应松年

　　20多年来，随着我国经济体制改革的深化和社会主义政治文明的发展，我国先后制定了包括《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》在内的一系列重要法律，社会主义行政法律体系的框架已经初步形成，行政执法领域的“无法可依”的状况已经基本改变。但是，带有行政基本法性质的《行政程序法》，至今仍然阙如。目前，全国人大有关机构已经把《行政程序法》列入立法规划。这是一个令人鼓舞的信号。我们期待和呼吁立法机关把制定这部法律列为重点、优先的议事日程，争取尽快出台。

　　制定《行政程序法》是规范行政行为，保障行政公正，避免行政纠纷，建立和谐社会的迫切需要。规范行政行为，保障行政公正，完备的行政程序法律制度是必不可少的内容。这一点不但是成熟的法治国家(特别是英美国家)的经验总结，也为我国多年来的实践所证明。没有公正的程序，就没有公正的执法。可以说，绝大部分行政违法都跟缺乏程序保障有关。甚至，有些案件处理结果基本公正，但因为没有遵守基本的程序准则，当事人也认为不公正，感到难以接受，到处告状、上访。近几年的立法吸收了回避、告知、听证、送达、说明理由等程序性规定，取得了明显的效果。推进依法行政，还需要大力加强法律程序建设。

　　《行政程序法》是完备的社会主义法律体系的重要内容。我国要在2010年形成完备的社会主义法律体系，《行政程序法》作为行政领域中的基本法，是必不可少的一个环节。目前，在行政法方面，虽然已经有一些法律，特别是《行政处罚法》和《行政许可法》，对特定领域的行政程序做了规范，但这些规定比较零散，也比较薄弱。例如，行政规划、行政征收征用、行政收费、行政奖励、行政合同、行政指导等许多重要的行政管理领域。还缺少明确、系统的规定。对上述领域逐一制定单行法，既会造成立法资源的重复浪费，也难免挂一漏万，因此不具有可行性。制定一部涵盖所有行政管理领域的统一的《行政程序法》，明确规定所有行政行为应当遵循的普遍性原则和各类行政行为应当适用的具体程序规范，是完备的社会主义法律体系的重要内容。与《民法》、《刑法》、《民事诉讼法》等法典一样，《行政程序法》是行政法领域的基本法典。没有《行政程序法》，很难说社会主义法律体系已经完备。

　　制定《行政程序法》是众多法治国家的普遍经验，是法治国家的标志性立法。自从美国1946年制定《联邦行政程序法》，行政程序立法成为不同法系、不同发达程度国家的共同趋势。意大利、瑞士、奥地利、西班牙、葡萄牙等几十个国家和地区，相继制定或修改了《行政程序法》。在东亚地区，上个世纪九十年代出现了一股行政程序立法的热潮。其中，日本于1993年、澳门地区在1994年、韩国于1996年、我国台湾地区于1999年，分别制定了《行政程序法》。可以说，《行政程序法》的制定和实施已经成为衡量一个国家和地区法制建设水平的尺度，成为判别法治政府的一个标志。

　　我国制定《行政程序法》的条件和时机已经完全成熟。经过20多年的努力，我国各级政府官员依法行政的观念、能力和愿望已经显著增强；制定一部统一的、法典性的规范行政行为的法律，获得了越来越多的共识。党中央“依法治国”的战略和“依法执政”的目标，更为加强行政法治建设、完善行政立法指明了方向。国务院不久前颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，规定了全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求，尤其是把“程序正当”也列入了基本原则，为制定《行政程序法》做了立法准备。《行政处罚法》和《行政许可法》的出台，也为制定《行政程序法》提供了实践经验。法律专家、学者经过长期的、集体的努力，在研究国内外相关立法和法律实践的基础上，已经拟定出一部《行政程序法》的专家建议稿，为今后的立法提供了参考。制定《行政程序法》条件具备，时机成熟，应当尽快进入立法程序，尽早出台。

　　《行政程序法》(草案建议稿)亮点

　　肖凤城

　　这个课题所提出的《中华人民共和国行政程序法》(草案建议稿)，不但借鉴了许多国家的行政程序法，总结了我国近20年来有关行政程序立法的经验，考察了我国行政程序的现状，而且更重要的是充分考虑和吸收了行政法学界专家学者在近几年相关课题研究和学术研讨中提出的意见建议，既集百家之长，又成一家之言。这里例举几个“亮点”：

　　一是在基本原则方面，除了提出程序合法、公开、参与、公正、正当、效率等原则外，还提出了合理原则和诚信原则。合理原则的具体内容是：在法律、法规对行政程序未作具体规定时，行政机关应当综合考虑公共利益、当事人利益和利害关系人利益，采用合理的程序；在依照法律规定可以选择两种以上的方式处理行政事务时，行政机关应当采用对当事人权益损害最小的方式。诚信原则的具体内容是：行政行为不能随意变更和废止，如果依据法律、法规和客观情况而变更、废止，由此造成公民、法人或其他组织损失的，行政机关应当给予补偿。

　　二是在行政决定一般程序中，规范和细化了调查程序，规定了“电子行政行为”的程序。行政调查是对当事人利益影响较大而又容易被忽视的程序环节。行政程序法既应当明确行政机关的调查权，又应当对行政机关可能不当影响被调查人权益的做法加以制约，避免调查权被滥用。草案建议稿考虑我国的实际情况，规定了两人制度、表明身份、说明理由、书面形式和补偿请求权等内容。“电子行政行为”是指应用自动化设备和电子文件实施的行政行为。

　　三是把听证程序和行政信息公开程序分别列为独立的部分。在许多外国的行政程序法以及我国不少学者的研究中，听证程序和行政信息公开程序都只是行政行为一般程序的组成部分，因为在传统的行政管理过程中它们基本上是行政程序中的一个环节而很少成为一个独立的行政行为。但形势的发展正在迫使学者改变原来的视角。听证正在向非常广泛的领域扩展，包括行政立法、政府价格决策、城市规划、审计、产业损害调查、保障措施调查、反倾销和反补贴调查、医疗事故技术鉴定、行政许可、城市房屋拆迁等领域。如此广阔的领域，不是一般行政行为所能涵盖的。行政信息公开程序则越来越溢出一般行政行为的范围，成为行政机关向公众提供服务的一种方式，乃至成为大众的一种生活方式，成为一场深刻的社会变革。

　　制定行政程序法是建设法治政府的必然要求

　　马怀德

　　制定行政程序法是中国民主法制建设的重要步骤，对于发展民主政治，保护公民、法人和其他组织合法权益，遏制腐败现象，克服官僚主义，提高行政效率，建立健全社会主义法律体系，建设社会主义法治国家都具有十分重要意义，特别对于推进政府依法行政，建设法治政府具有重要意义。

　　首先，制定行政程序法、建立行政程序制度有利于发展民主政治；其次，制定行政程序法有利于保障公民基本权利，促进和发展人权事业；再次，制定行政程序法有利于遏制和消除腐败现象，建设廉洁透明政府；最后，制定行政程序法有利于克服官僚主义，提高行政效率，建设高效服务型国家。

　　制定统一的行政程序法还将发挥拾遗补缺，健全行政法律体系的作用。自上世纪九十年代以来，我国先后制定了《行政复议法》、《行政许可法》等法律，目前正在制定《行政强制法》。但由于上述法律都是以特定的行政行为为规范对象，难免出现挂一漏万的问题，为了弥补程序制度的缺失，解决违反行政程序的法律后果问题，行政法实体法规则尚无统一要求的问题，有必要制定统一的行政程序法，统一程序立法对于健全我国社会主义法律体系具有相当重要意义。