乡镇何去何从：是撤还是留？

　　本刊记者 王运宝

　　农业税取消后，乡镇能否因此而走出目前的困境？下一步乡镇改革的走向是什么？一时间，“乡镇何去何从”再次成为社会各界强烈关注的焦点问题。为此，本刊特邀湖北省委政研室副主任宋亚平教授、华中师范大学农村问题研究中心主任徐勇教授、华中师范大学农村问题研究中心常务副主任项继权教授、著名三农问题专家何开荫研究员，就农业税全免之

后的乡镇改革等问题，进行了一次对话。

　　怎样来认识问题的实质？

　　《决策》：“乡镇何去何从”，这个问题产生的社会背景是什么？为什么在农业税全免之后再次成为社会各界关注的焦点？

　　项继权：应该说这个问题主要经历了三个时期：一是在村民自治实施之后，就开始了一次大争论，乡镇要不要也自治？二是税费改革之后，乡镇的财政压力非常大，不堪重负，又产生了乡镇要不要改革的问题，是撤还是并？还是改成乡公所？现在农业税全免之后，问题全面暴露出来，怎么办？乡镇何去何从的问题再次凸现出来。

　　徐勇：乡镇政府改革是农村改革和发展的逻辑结果。中国的农村改革是从农户开始的，随着分户经营，再延伸到村，实行村民自治，但乡镇体制没有根本性的变革。这是因为乡镇属于国家体制的层面。随着以分户经营和村民自治发展，农村社会基础发生了根本性的变革，必然要求国家治理体制改革，乡镇首当其冲。特别是农村税制改革以后，乡镇改革更具有紧迫性。更应该看到，现在为乡镇改革提供了一个良好的契机。

　　《决策》：“乡镇何去何从”这个问题，已经是经过了许许多多的争论，可以说，针对这方面的研究，以及地方上的各种实践，是层出不穷。那么，这个问题的实质到底是什么？

　　宋亚平：说到核心，是政府通过什么样的体制和机制，来承担社会责任和义务，这是最核心的。如何适应社会主义市场经济发展的要求、创新政府的管理体制和运行机制，以及领导的方式、方法，我认为，最本质的地方在这里。目标就是适应社会主义市场经济发展的要求。

　　项继权：一个是农民跟市场的关系发生转变，过去的乡镇机构是建立的计划经济体制之上的，改革20多年来，没有根本性的变化，现在的市场经济发展，村民直接跟市场打交道，乡镇必须转变职能；还有一个大的转型就是城乡关系的转型，过去是农村支持城市工业发展，现在明显的是城市反哺农村的出现，这样过去的农村财政基础就发生了转变，组织机构、政府职能也必须相应的转变。

　　乡镇是撤还是留？

　　《决策》：在乡镇政府的撤与不撤之间，一直存在激烈的争论，不知你们是如何看待这个问题的？如果真要是撤掉乡镇一级，如何来更好地开展工作？

　　宋亚平：这个问题是不同意见争论最多的。我认为有相当一部分乡镇是可以变成乡公所的。我主张撤，是因为现在的形势发生了巨大改变，主要有以下几个方面：

　　一是农业税费改革之后，乡镇干部达80%的工作量没有了；二是根据我们国家很多现行的法律，乡镇一级政府不是法律行为主体，没有这种地位就不能干这种活；三是县级政府的职能部门要转变服务方式、方法，逐步地往下走，现在的交通、通讯、信息如此发达，怎么不能做到这一点？关键是政府职能怎么核定。

　　在农业税全免之后，一级政府、一级财政、一级事权已经不对称，严重发生倾斜。乡镇一级已经没有财政了，特别是依靠农业税的乡镇，还不如直接搞成县的派出机构。再加上现在的“乡财县管”，乡镇还有存在的必要吗？变成乡公所不管是理论上还是实际上，都行得通。

　　变成乡公所，5-7个人，上情下达、下情上达，指导村民自治，协调内部矛盾，维护地方生活秩序，就完全够了。但是，办成乡公所并不意味着真正就做到了“无为而治”，政府该提供的公共服务还得提供，只不过有县级机构向下负责。

　　项继权：撤销乡镇更多的是学界的探讨，在实际中没有具体操作。把乡镇政府作为一级行政机构，要分为不同的类型：一种“撤”实质是并，把几个并在一起；一种是把现在全能型的政府机构中的一部分机构撤掉，但是乡镇机构还是存在的；一种就是全部撤掉，改成乡公所、或者叫做办事处。

　　但是把乡镇政府完全撤掉，在目前的中国还不可能，也不现实。2000多个县不可能直接面对67万多个行政村，在县与行政村之间有一级政府，使其逐渐成为社区公共事务活动的中心，将有利于农村的发展。

　　因此，我认为乡镇肯定是要存在的。但是存在并不意味着就不改革。改革还是要改的，现在乡镇政府机构里的人数太多了。随着社会发展和社会主义市场经济的建立，许多原先由政府去做的事情都已经弱化，就不需要这么多的机构，像收税的功能就没有了，能转移出去的就要出去。