劳动争议调解，亟待立法支持

　　近年来，劳动争议连续高发。据有关统计，2003年各级劳动争议仲裁机构受理的案件达22.6万件；各级劳动争议仲裁机构和人民法院受理的劳动争议案件，每年都以20％的速度增长。

　　正是在这样的背景下，近来有关调解立法已被国务院法制办列入计划，相关职能部门开始着手准备工作，并且劳动争议调解将被纳入人民调解的大范畴的消息传出后，立即引起

了有关各方的关注。

　　不应有的滑坡

　　近年来，对劳动争议调解实行立法的呼声日疾。而建立和谐的劳动关系、促进社会稳定的现实需求，则是催生这些呼声的最大动因。

　　经济关系、劳动关系的多元化、复杂化，是我国建立社会主义市场经济体制以来发生的新变化，特别是企业化、市场化的劳动关系运行模式基本确立，而相关法律法规尚不尽完善，使得“强资本、弱劳动”问题日益凸显，一些企业特别是非公有制企业侵害职工利益的现象比较突出，劳动关系矛盾激化，劳动争议和纠纷呈现明显的上升趋势。在一些经济发达的沿海地区，劳动争议已成为影响社会稳定的主要矛盾。

　　但与此同时，劳动争议调解工作却出现了滑坡趋势，尤其是企业调解组织大量萎缩，职能作用有所削弱。据来自全总的统计，截至2003年9月，全国企业劳动争议调解委员会为153113个，与2002年相比减少了11824个，下降7.2％；组建率仅为11.2％，与1997年相比下降了56％。

　　有关人士认为，造成这一现状，主要是原本劳动争议调解组织健全的国有企业受到改制重组、破产等因素影响，劳动争议调解委员会减少；而大量非公企业又没有依法建立调解组织；加上体制上将劳动争议调解委员会置于企业内，作用发挥受制约因素太多，比如一些工会干部和调解人员怕得罪领导丢了饭碗，不敢大胆依法公正调解，工会作为劳动关系一方利益的代表，其在企业劳动争议调解中的主体身份受到质疑等。“而立法滞后，则是一个无可回避的主要原因”。

　　据介绍，现行的《劳动法》、《企业劳动争议处理条例》、《企业劳动争议调解委员会组织与工作规则》等法律法规和规章，虽然对劳动争议调解作出了相关规定，但《企业劳动争议处理条例》和《企业劳动争议调解委员会组织与工作规则》发布于1993年，《劳动法》颁布于1994年，距今都已十几年，其相关规定都带有明显的计划经济色彩，难以适应市场经济条件下劳动争议调解工作发展的需要。

　　亟待立法支持

　　值得欣慰的是，加快劳动争议调解相关立法，以强化调解功能，有效化解劳动争议矛盾，正越来越为社会各界达成共识。

　　在2004年10月召开的全国劳动争议仲裁机构效能建设座谈会上，劳动和社会保障部副部长王东进在表达了推进劳动争议仲裁机构实体化的坚定决心的同时，强调要全面加强劳动争议调解工作，以切实筑牢劳动争议处理的第一道防线，主要理由是“劳动争议调解在化解劳动纠纷工作中，具有手续简便、程序简单、方式灵活、成本低廉的特点”。

　　他还提出，加强劳动争议调解工作，必须健全企业劳动争议调解组织建设，同时必须积极探索建立区域性劳动争议调解组织；必须增强劳动争议仲裁机构的调解功能，使“调裁结合、以调为主”的原则真正得到坚持，采取案前调解和案中调解相结合的方式，尽量将劳动争议在仲裁期间通过调解得到解决，切实发挥劳动争议仲裁调解在处理劳动争议中的职能作用。

　　针对目前一些人对劳动争议调解出现的信心不足，全总书记处书记张鸣起认为，市场经济条件下劳动者和企业之间的利益共同体关系，是劳动争议调解工作进一步发展的基础，因为只有建立起和谐稳定的劳动关系，才能实现劳资双赢。劳动争议调解作为一种非诉讼调解，不仅具有便捷、灵活、成本低廉等优点，而且可以有效避免劳动争议走上漫长的司法程序，有利于节省劳动仲裁和诉讼资源，有利于社会稳定。同时，从工会的视角出发，争议双方通过协商来解决问题，不伤和气，可以有效防止劳动者“赢了官司、丢了饭碗”的现象发生，更有利于职工权益的维护。

　　总之，无论就哪个角度而言，推进劳动争议调解工作，都亟待立法支持。可是，一旦从立法的层面加以关注，就无法回避劳动争议调解在理论和实践上遭遇的一系列新情况、新问题，如作为劳动者权益的代表者和维护者，工会在劳动争议调解组织中应如何定位和发挥作用；如何提升劳动争议调解书的法律效力；如何建立起一支专业化的劳动争议调解员队伍，以适应形势发展的要求；如何适应我国劳动争议处理制度的改革，进一步促进劳动争议调解和劳动争议仲裁相衔接等。显然，如何对这些问题尽快作答，是劳动争议调解立法的当务之急。

　　面临诸多挑战

　　其实，对于劳动争议调解立法，有关专业人士在积极呼吁的同时，也对其制度安排作出了设计。

　　全总法律工作部法律顾问和监督处处长王敏告诉记者，就劳动争议调节立法来说，目前大家认为理想的是在《劳动争议处理法》中作出专章规定，其内容应包括劳动争议调解组织、调解人员、调解职责、调解原则、调解程序、调解效力、调解责任、职务保护、监督管理等。

　　“当然，在《劳动争议处理法》未制定之前，劳动争议调解制度亦可先行纳入《调解法》作出专章规定”。但她同时强调，劳动争议调解立法须明确规定的内容应该有：企业等用人单位设立由工会代表和用人单位代表组成的劳动争议协商委员会，明确协商原则、程序、制度等；发生劳动争议后，争议双方应当协商解决，以扭转目前工会在企业劳动争议调解中既当运动员又当裁判员的被动局面；贯彻劳动关系三方性原则，在市、区、县、乡镇、街道、开发区、社区和相关行业等建立劳动关系三方代表组成的区域性、行业性劳动争议调解组织，调解未建立工会组织的用人单位和跨区域、跨行业用人单位之间的劳动争议，以及协商不成的劳动争议；经调解达成的劳动争议调解书具有劳动合同效力，一方不履行的，另一方可依法申请仲裁或起诉等。

　　但同时，许多专业人士也对劳动争议调解立法面临的诸多技术性障碍表示了关注：

　　比如，劳动争议调解发生的许多新变化，如区域性、行业性劳动争议调解工作发展势头喜人；整合包括党政工在内的社会资源的大调解格局初步形成；劳动争议预防和劳动关系预警机制不断加强等，都对立法的覆盖面和前瞻性提出挑战。

　　又如，现行的法律体系增加了立法衔接的难度。《企业劳动争议处理条例》发布于1993年，其规定带有明显的计划经济时代的烙印，而颁布于1994年的《劳动法》中关于劳动争议调解的内容，其精神、框架主要移植自《企业劳动争议处理条例》。在今天就劳动争议调解立法，必然要体现劳动争议调解的新发展，这就难免面临与其上位法《劳动法》的衔接问题。

　　再如，如果将劳动争议调解纳入人民调解法的立法范畴，虽然劳动争议与商事争议等同属于社会关系矛盾，都在大民事的概念之内，但劳动争议调解与商事调解的法律适用、处理原则是不一样的，因为商事调解等其他人民调解双方当事人是平等的民事主体，而劳动争议调解双方当事人由于受制于劳动者与企业之间的行政隶属关系约束，他们之间的主体关系实际上并不平等。举一个简单的例子，一个职工在工作中受伤，如果按照民事争议调解，根据过错原则，给予职工应有的损害赔偿即可；如果以工伤论按照劳动争议处理，则遵行的是无过错原则，企业除了支付职工损害赔偿，还有相应的损害劳动权益的经济补偿。可见，劳动争议调解所属的劳动法系，实际上是一个相对独立的法系，不能简单地与民法系混为一谈。

　　“不管怎样，加快劳动争议调解立法已势在必行，”王敏表示，在中央提出构建社会主义和谐社会的目标之后，实行劳动争议调解立法的重要性、紧迫性已经毋庸置疑。

　　劳动争议调解的发展沿革

　　劳动争议调解，是劳动争议调解组织依照法律法规和政策，对劳动争议查明事实、分清责任，促使双方当事人通过协商，互谅互让，自愿达成协议，从而解决矛盾的一种法律制度，是劳动争议处理的第一道防线。

　　我国早在建国初期，就将劳动争议调解纳入法制化的轨道。1949年11月，中央政府以法令和条例的形式公布了全总的两个文件，即《关于劳资关系暂行处理办法》和《劳动争议解决程序的暂行规定》；1950年，经政务院批准，劳动部发布了《关于劳动争议解决程序的规定》，确定了重协商解决劳动争议的制度。这一制度的建立，对于协调劳资关系，促进我国国民经济的恢复和发展发挥了重要作用。

　　但在1956年后的计划时期，由于在理论上认为劳资关系已经不复存在，企业和劳动者的利益是完全一致的，因而依法调处劳动争议的制度一度被信访制度所替代，直到1987年国务院制定了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，劳动争议调解制度才重新恢复建立起来。

　　1993年，在总结我国劳动争议处理实践经验的基础上，结合形势发展的要求，国务院颁布了《企业劳动争议处理条例》，并在《条例》中专章对劳动争议的调解作出了规定，明确企业应设立劳动争议调解委员会，负责本企业劳动争议的调解工作。企业劳动争议调解委员会的主任由企业工会代表担任。随后，我国的《劳动法》、《工会法》也对工会参与企业劳动争议调解工作作出了相应规定。

　　多年来，在各级工会组织特别是基层工会组织的积极努力下，劳动争议调解工作取得了明显成效。据统计，仅2003年，全国各级劳动争议调解委员会就受理劳动争议192692件，其中经调解解决的争议达5万余件，有效地化解了劳动关系中的矛盾和纠纷，促进了劳动关系的和谐稳定。（乔雨）