听证会制度需完善 应有改变现实的实际意义

　　2005年4月15上午，就圆明园事件的听证会如期在国家环保总局召开。为什么要在决策之后召集这次听证会，而不是在决策之前？如今泛用的“听证会”到底具有多少改变现实的实际意义……

　　聚焦“变异听证会”

　　2005年4月15日国家环保总局召开圆明园听证会的重点是：圆明园防渗工程是否经过有关部门审批；该工程是否会对圆明园造成环境破坏；是否应当拆除已经铺好的防渗膜。

　　“这次听证会其实是一个决策听证会。”中南政法大学的石佑启教授分析，“其间最致命的缺陷是，为什么要在决策之后召集这次听证会，而不是在决策之前？现在召开这个听证会无论如何都会给国家造成极大的物质浪费！”

　　石教授的观点又把我们拉回到——听证会应当在什么时间召开的问题上。从更深层面来讲，还涉及到——谁来主持听证会，听证会应当听什么，如何去确定听证参加代表等的问题。

　　这诸多的问题，都因为我国目前尚没有一部系统的听证法律，而显得纷繁复杂。

　　最早的听证规则被作为“御用”工具

　　徐瑞回忆起他所经历的听证会，觉得可笑又觉得无奈。

　　2005年4初，徐瑞耗时三年历经三次听证会两次法院诉讼，终于拿到了他还不满意但已成定局的补偿费用。

　　武汉市某区道路延长拓宽，村民徐瑞的房屋正在拆迁之列。徐瑞很烦恼，因为与当地镇政府关于房屋拆迁补偿的费用一直不能达成一致意见。

　　2002年4月，徐瑞突然接到一纸处罚决定书，内容为认定徐瑞的房屋属于非法建筑，限期自动拆除，逾期将强制执行。

　　“当时只有一名镇政府的工作人员，把处罚决定书塞到我们家的大门底下就走了，而在作出这项处罚决定之前，我根本什么也不知道。”徐瑞很气愤。

　　他多次向该镇政府和其上级政府反映相关情况，但始终没有得到正面答复。不得已，2002年11月，徐瑞向所属法院提起行政诉讼，要求法院撤销该处罚决定书。开庭日期先是被无限期的拖延，直到2003年5月份，该镇政府突然通知徐瑞，要就其房屋是否属于违法建筑，是否应当限期拆除一事进行听证。

　　在听证会上，徐瑞发现，主持本次听证会的是镇政府党委副书记，还有作出具体处罚措施的土地所工作人员。“我本想扭头就走，这是什么听证会，开和不开有什么区别？律师说，‘你走了，就等于你自动放弃了相应权利，还是听吧。’”徐瑞无奈摇着头回忆。

　　事后，徐瑞得知，该听证会举行的原因是法院和该政府“通过气”。法院明确告诉镇政府，仅仅因为他们所作出的《处罚决定书》程序违法，就可能被撤销。“这个听证会，完全是为了把处罚行为的程序合法化。”2003年7月，徐瑞又一次接到内容相同的处罚决定，“这完全在我的意想之中”。

　　2003年10月，徐瑞再次将镇政府告上法庭。虽然《行政诉讼法》明确规定了此类案件不得调解，但“法院多次找到我，要我差不多就算了”。

　　“因为上一次的听证会还有程序上的漏洞，法院再次通知镇政府重新听证。”徐瑞的律师告诉本报记者，“在此之后，该镇政府先后两次进行了听证，主持人员也差不多。而法院借此一拖再拖，我和当事人均精疲力竭。”

　　石佑启教授分析这起案件时说：“行政处罚的听证程序简直被作为了某些地方政府搪塞行政诉讼和相对人的‘御用’工具。”

　　1996年《行政处罚法》第一次比较系统地规范了听证程序，这是人们将听证程序纳入视野的第一次。

　　该法第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。同时还规定了进行听证会的相关程序。

　　“行政处罚中的听证程序因为缺乏可操作性的具体实施细则，加上某些地方基层政府法律意识淡薄或不具备相应素质的专业人员，导致听证程序流于形式，或是被利用为政府弥补不足的手段，使相对人失去了对听证程序的信心。”

　　那么应当由谁来组织听证会呢？

　　人民大学行政法专家杨建顺教授道出了此间的解决之道：只有由独立、超脱并且有权威的机构主持听证，才能从根本上保证听证会不会流于形式，并使后续的具体行政行为的改变成为可能。“但这需要一定时期的积累，包括人员和财政力量以及经验的积累。”

　　最典型的价格听证我行我素

　　民建南京市委会在“关于完善价格听证会制度的建议”的提案中提出：严格意义上的听证会应该是听取相关利益人广泛意见的决策参考会。如何使听证会的参考作用得到发挥，他们认为关键在于怎样使过程规范化和透明化，使听证内容由是否合理转为是否可行。

　　记者从湖北省社会科学院法学研究所保留的资料看到，1998年12月29-30日，国家计委根据《价格法》的规定，就社会普遍关注的电信资费问题举行听证会，与会代表来自信息产业部、中 国 电 信、中 国 联 通、吉通、中网、世纪互联以及人大、民主党派、团中央、妇联等各部门和各阶层，讨论的话题包括该不该收电话初装费、手机入网费，手机单向收费后该涨什么费，如何保护寻呼行业，为什么不按秒计费，以及ISP负担是否太重、上网费是否太高，等等。每一个话题都引发了激烈的辩论，人们突然发现，“听证会”让人们听到了公众和客观的声音，从这些声音中知道了我们应当听什么。

　　我们在听证会中应当听什么呢？

　　电信说市话亏本，互联网也亏本。原因是电话“热装冷用”，要装电话的人多，网络容量就要扩大，就不断埋光纤，不断买交换机，成本就大；但大家打电话很少，平均一部电话一个月收上来的费用不足分摊成本，能不亏吗？互联网投资也是“大手笔”，用户数却少得可怜，亏本也是情理之中。

　　听证会当然不能排斥这些声音。但问题是，如果不是因为互联网费用太高，既抑制了人们的上网热情，也使电话无用武之地，何至于因贪小利而失大局？何况，这里边有没有盲目投资、决策失误、经营不善带来的无效成本问题？这些成本该不该转移到用户头上？

　　据媒体报道，曾经有数十位科学院院士向领导反映情况，认为网络费用太贵，影响了教育和科研对互联网的合理利用，不利于我国人才培养和知识经济的发展。他们认为，互联网首先应该理解成知识经济的基础设施，而不是一个赚钱机器，一定要让知识分子用得起，否则他们的智力就被不能被互联网这个“倍增器”释放出最大效益。因此，互联网应该是高科技、高效益，但微利行业，要面向大众提供普遍服务，优先考虑知识分子的需求。

　　应不应该发展IP电话？听证会代表指出：我们是社会主义国家，我们的制度优越于资本主义，因为我们的制度保证了可以采用一切新技术、新发明为人民服务。现在却想把IP电话锁仓库里，迁就于明显已经日薄西山的旧技术，这只能走向恶性循环。只有充分肯定技术进步带来的高质量、好处和低价格应该让国家受益、消费者受益，才能鼓励企业不断创新、勇于采用新技术。从今天开始不能再给由于决策失误、技术落后、管理不善带来高成本的企业嫁祸于消费者留下任何政策上的空子。

　　石佑启教授表示：“1998年5月的《价格法》是本次听证会的根本法律依据。”

　　依据该法律规定所举行的听证会还涉及民航和铁路。

　　虽然包括民航在内的我国基础设施行业传统管理体制的弊端近年来屡遭学术界与社会各界的批评，国务院也决心对垄断行业进行全面的改革，并相继出台了改革的指导文件，但是，不论是铁路春运价格听证会，还是民航价格改革方案，似乎都只是孤立地在就价格论价格，只是在考虑政府指导价的浮动范围问题。由于听证会的范围被人为地预先划定，使得我们失去了对传统垄断行业进行通盘改革的思考机会，也使听证会失去了应有的作用。

　　其中最关键的因素是，组织听证会的人不知道还有哪些人的说法没有听到，还可能即使听到了也装作没有听到。

　　谁应当参加听证会

　　4月15日上午，长沙市物价局为岳麓山风景名胜区门票提价举行价格听证会。与会的24名代表大多数同意调高门票价格。

　　我国就铁路春运票价的听证会形同虚设，尽管很多人反对，票价该上涨的继续上涨。

　　个中原因并不蹊跷。“比如长沙岳麓山风景名胜区总不会只面对长沙人吧，它的游客来自全国各地。而这个听证会的组成人员却不是来自全国，当然也就不能反映出全国人的心声。”一位外地游客很有怨言。

　　石佑启教授说：“铁路听证会的组成是根据国家计委的规定，相比较地方的听证会要正规得多，但仍有很多问题。”

　　他拿出一份表格给记者看，这是2002年年初一次铁路春运提价的听证会正式代表的构成和产生办法。表格显示：

　　消费者代表12人，占组成比例的36%。产生方式是委托中国消费者协会，依照国家计委提出的原则要求，会同有关地方消费者协会，在征求当地省级物价主管部门意见基础上公开推选。

　　经营者代表7人，所占比例为21%，分别来自北京、沈阳、上海、成都、柳州和广铁集团。

　　其他还有人大、政协代表4人和专家学者代表5人，以及其他相关方面代表5人，所占比例12%到15%不等。

　　虽然这次听证会基本囊括了与听证内容相关的利益群体，各类代表的分配数额也较为均匀，但“从听证过程看，消费者代表相对于13亿人口而言不仅仅是少了一些，而且其产生方式存在重大缺陷”。石佑启教授又拿出一张表。消费者代表中7人由消协推荐，自愿报名的只有1人，其他4人。“这些消费者大都是自上而下挑选出来的，相当一部分在得知自己当选时感到非常意外。”

　　据悉，在听证会发言过程中，大多数代表对方案的态度都是部分赞同但需要改进，尤其是消费者代表，几乎全部明确表示原则上赞同实行政府指导价，但方案设计不合理，票价涨幅过大。听证会上也有一部分反对涨价的声音，最终还是所谓主流意见得到采纳。

　　石佑启：当前听证会的不足与前景

　　作为中南政法大学知名行政法教授，石佑启对当前听证程序中存在的问题进行了深入的分析。

　　听证程序最主要的是公开、科学、民主、规范，这也是我们目前所有法律规范中提到的，而我们往往忽略了公正决策和有效决策这两项。人们只关注民主性和科学性，就会造成听证制度设计上存在诸多缺陷，执行起来发生偏差，使结果偏离本来预想的轨道。

　　法律中规定，参加听证会的代表要具有广泛性和代表性。这一项粗略的规定，实践中很难操作。如果我们再具体规定相应代表的数量、标准和比例，在此基础上将自愿报名的产生方式扩大化，同时提高参加代表的基本知识和技术常识，那我们的听证会水平则会得到空前的提高。

　　中国目前尚没有统一的公共决策听证程序规则。目前的情况是，在对公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格进行听证的过程中随意性很强。比如会前通知方面，很有一些听证会只是在举行前一两天才临时通知与会代表，这样对代表收集资料和信息带来了很大的不便，也使他们自己的意见都表达不完，别说进行争辩了。

　　国际上流行的听证制度，最注重的是听证中的笔录，往往要赋予该笔录以法律证据效力。目前，我们国家在此方面存在的问题是，听证笔录并没有作为公共决策的依据，更不要说有什么样的法律证据效力了。

　　信息公开不充分、监督制度不完善也直接影响到听证会质量。

　　上述这些都是上层建筑的问题，涉及经济基础的是听证会的成本。正是听证需要耗费很大的会议成本，比如会前的宣传、组织、参加代表的选择、会议过程的支出和会后成果的发布等等。一般省级召开一次听证会需要5万元左右，县级需要1万元左右，这一笔不菲的财政来源也极大地制约着听证会的开展和发展。

　　“只要改变上述情况，我国的行政听证制度将不会再如此软弱无力，它将会发挥出超出人们想象的作用。”石佑启教授最后强调。 本报记者 张有义／文  实习记者 张 欣／摄