增当直辖市应当降温：行政区划未必带来繁荣

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　　就目前全国不少城市热议的“增设直辖市”话题，本报上期“观察家”刊发了深度分析文章《向直辖市臆想泼冷水》。本期，本报记者与著名学者刘君德对话，继续就此话题作更深层次的探讨……

　　直辖升温是地区利益在作怪

　　《时代信报》：刘教授，最近民间有很多议论，话题是“谁会成为第五个直辖市？”并且有很多城市也提出了要建成直辖市的观点，对此你怎么看？

　　刘君德：我认为很多媒体对这件事进行报道并不好，应该降温，因为行政区划问题应该是中央通盘考虑的问题，很多媒体炒作“谁会成为第五个直辖市”，这不仅没有宣传效果，反而不利于中央和地方的工作。

　　《时代信报》：那你认为，出现这种“地方热心，媒体热炒”现象的根本原因是什么？

　　刘君德：我认为根本原因在于地方利益之争。

　　中国目前正处在转型期，而转型期的中国行政区划有一个很重要的特点就是“行政区经济”，这主要表现在行政区划对区域经济发展的刚性约束方面。也就是行政区划对区域经济发展约束作用过大。那么出现现在这种直辖热潮，有两个原因：第一，直辖之后，一个城市的等级、权力以及权力带来的公共资源都会相应提高；第二，有的大城市空间过小，特别是沿海城市和一些省会城市。这些城市为了扩大中心城区的规模，客观上要求直辖。

　　《时代信报》：为什么这种利益之争表现得如此强烈呢？

　　刘君德：这是因为中国与外国不一样。首先，我们在衡量地方政府工作时，总是把经济建设摆在第一位，喜欢用GDP来衡量一届政府的政绩。

　　其次，在中国，政治中心与经济中心重合的现象比较普遍。在美国50个州，很多州的首府并不是这个州的经济中心，只是一个小城市，最典型的例子是纽约与华盛顿。但在中国就不一样，省会城市必然是一地的经济中心，必然要举全省之力来建设省会城市，例如原来的重庆市，就受四川省的制约。最典型的例子是安徽的合肥。解放初，合肥是一个只有1万多人的小城市，但是在其确定为安徽省的省会后，全省的财力、物力都集中建设合肥。但是这样并不利于安徽的发展，合肥是发展了，但沿江的芜湖、九江等工商业重镇始终没有发展起来。

　　行政区划并不一定能够带来繁荣

　　《时代信报》：行政区划真有这么大的魔力吗？

　　刘君德：这是一个认识上的误区。行政区划只是把不利于区域经济发展的因素解除，但这并不代表区划就一定能带来繁荣。

　　一个地区的发展有很多因素，区划只是外部因素，解决了区划问题，就解决了城市发展的外部羁绊，在这上面，重庆是个例子。重庆在解决了区划问题，提高其地位之后，经济发展是有目共睹的。

　　但是我们不能过分地强调行政区划，应该客观地看待区划带来的作用。比如说现在有大量的县改市，这个我就不赞同，事实上很多都是只换了个牌子，经济并没有因此而得到发展。所有的县都改成市了，“市”还有什么意义呢？

　　《时代信报》：那如何来解决这种问题呢？

　　刘君德：城市的发展还是要遵循市场经济的规律，错位发展，优势互补，各地之间要做到利益均衡，共同发展。江苏省江阴市与隔江相望的泰州靖江市，在这个方面就是一个很好的例子。

　　江阴市是江苏经济比较发达的市，但是江阴市靠江，发展地域有限，而与之隔江相望的泰州靖江市经济本身不发达，却拥有广阔的发展空间，两地分别隶属于不同的地级市。曾经有人提出是否将江阴市和靖江市以及周边地区划成一个地级市，叫做“三江市”，但是在行政区划没有得到解决之前，两地已经进行了经济合作，现在两个城市公交车互通，人员可以直接交流，实现了双赢。并且江阴市将在靖江的收入全部返回，继续用于靖江的建设，使得两地经济同时发展。

　　这种模式超越了行政区划，我认为政府应该大力提倡这种做法。

　　《时代信报》：现在看来，各个城市的直辖之争，其实源自于发展的渴望。

　　刘君德：竞争也不完全是坏事，但是我们反对盲目竞争和重复建设，现在重庆和四川就有重复建设的现象，例如重庆本来就有寸滩码头、九龙码头，而与之相隔不远的四川泸州又在建码头。珠三角、长三角在建设时一样有港口等重复建设，就造成了资源的巨大浪费。所以，应该统筹考虑，通过行政区划的改革来推动区域经济的发展，改掉不利于发展的因素。

　　分省是客观要求，但现在言之过早，不现实。

　　《时代信报》：对于最近同样日益升温的“分省”议论，刘教授你如何看待？

　　刘君德：中国的省级行政区划过大是客观情况，个别行政区的面积过大，很多省都是几十万平方公里，这已经相当于欧洲一个中等国家的面积。比如说四川，虽然把重庆的8万多平方公里画出来了，但是仍然很大，人口也接近一个亿。

　　省级行政区过大有很多弊端，第一，不利于省级政府领导经济的发展；第二，有的省势力过大，有了与中央“谈判”的实力，不利于中央的管理和安定团结；第三，不利于省内的管理，我国本来只有“省——县——乡、镇”三级政府，但是由于省级行政区过大，管理困难，就出现了“地区”这一级行政单位，事实上这不利于政令的传达。

　　《时代信报》：那你认为目前中国适合像民间传说的那样分省划市吗？

　　刘君德：分省和增加直辖市是很复杂的问题，不是随口一说就可以划的，目前中国暂时还不具备这个条件。我个人认为，分省在短期之内很难实施，只有通过个别地方，成熟一个解决一个，个别的地方可以通过增设直辖市来解决。

　　直辖市必须是大区域的“领头羊”

　　《时代信报》：那么一个城市要成为直辖市需要什么条件呢？

　　刘君德：我认为一个城市是否直辖，不仅仅要看它目前的经济实力，还要从他的战略地位上来考虑，要从这个城市的功能定位上来考虑。比如说重庆，它不仅仅在长江上游城市群中有一定的经济实力，而且它还承担着建设长江上游区域中心的重任，这种大区域性的功能，是超越省区的，不能仅站在一个省的角度来衡量。比如苏州发展比较快，经济实力很强，人口也足够多，但是我就不赞同苏州直辖，因为苏州没有直辖的必要。

　　直辖市是“领头羊”，不仅是经济中心，只有具备了“领头羊”资格的城市才可以划直辖市。

　　《时代信报》：你认为哪些城市比较适合于划直辖市呢？

　　刘君德：我认为，如果条件符合，一些双中心的区域划直辖市更现实一些。例如重庆和成都、青岛和济南、大连和沈阳等，在这些地方，如果把一些城市划成直辖市，至少不用搬省会，就可以节约很大一笔行政成本。对于一些单中心的地区，如西安等，短期之内是不可能直辖的。

　　行政区划应以调动地方积极性为目的

　　《时代信报》：对于目前中国的行政区划改革，你有什么建议？

　　刘君德：第一，对于行政区划改革，不要过分地估计行政区划的作用，因为不同时、不同地的行政区划手段，所能够起的作用是不同的。

　　第二，行政区划手段应该慎用，不要滥用，要充分地论证。

　　第三，行政区划改革的方向应该在于政府职能的转变，地方政府要转变思想，把服务放在第一位，做到真正的政企分开，甚至是“政社”分开，在干部考核体制上，不要仅仅用GDP等经济指标，这样会将政府引向斜路。

　　第四，中国的“行政区经济”现象特别严重，但“行政区经济”并不是“诸侯经济”，因为行政区划对经济的影响有正有负，而区划改革的目的就是要充分发挥其正面效应，最大程度地调动地方政府的积极性，逐步减少“行政区经济”的负面效应，即“诸侯经济”的影响。

　　第五，在城市制度上，应该增设省辖市，取消地级市，从严县改市。“县”这个行政区划在我国具有2000多年的传统，具有传统文化特色，不仅不应该取消，更应该保护。

　　第六，一些具有经济实力的镇应该升格为市，可以与县平级，也可以县管市。因为市是非农产业高度集中的地方，是一个相对独立的经济实体，不应该强求级别。比如说重庆，有8万多平方公里区域，3000多万人口，而名称是重庆市，一次一个外国学者问我：“中国最大的城市是哪个？”我究竟该回答是北京、上海呢，还是重庆？

　　直辖市之下不应该再设“市”

　　《时代信报》：对于中国的“新生代”直辖市——重庆，刘教授有什么看法？

　　刘君德：重庆近年来的发展有目共睹，但重庆的地形地貌决定了在重庆建一个生态城市很难，并且重庆的城市发展负担很重，我认为重庆应该更多地发展现代服务业，提高第三产业的比重，这在一个大区中是非常重要的，也是增强区域竞争力的关键。

　　在行政体制上，我认为重庆可以借鉴“东京都”的模式，因为一个有8万多平方公里区域，3000多万人口，相当于一个中等省份的大区，称“市”是很不恰当的。并且按照我国的法律规定，直辖市下是不能设市的，这一方面表现出法律的滞后；另一方面也体现出重庆现在在行政体制上的矛盾。“都”下设市、县，这样既能突出区域的中心性，又可以避免称“重庆省”，增加行政层级，是比较好的解决办法。（责任编辑:汪东）（来源：时代信报）