维护信访权益 遵守信访秩序：写在新《信访条例》施行前

　　今年1月颁布的《信访条例》将于5月1日起正式施行。新条例意在适应、解决信访工作出现的新情况、新问题。虽然1995年颁布的《信访条例》使信访工作初步纳入了法制化、规范化的轨道，但随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，已不适应信访工作遇到的新情况、新问题。

　　新条例规定政府要组织有关社会力量协助化解信访矛盾。市、县两级人民政府要建立

政府主导，社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。

　　新条例是信访工作法制化、规范化的新起点，标志着信访工作进入了一个新的发展时期，具有重要意义。

　　从一个典型案例看信访问题

　　4月上旬，就在新条例施行前夕，克东县昌盛乡兴隆村村民的上访达到一个高峰：30多名兴隆村村民来到省人大信访办，要求有关部门解决本村机动地严重超标问题。当天下午，县里闻讯派人把他们领了回去。上访人又一次陷入失望中。

　　纵观兴隆村村民的上访，在人数方面，由3名村民代表上访，发展到30余名村民群体上访；上访行程上，先由乡－县－市－省，再由省－市－县－乡，最后30余名村民从村里出发直接去省人大上访。

　　兴隆村机动地超标问题由来已久。多年来，村干部把户口早已迁往他乡的14个农户的承包地一直作为所谓的“预留地”，不分给农户，高价向村民发包。这导致仅村民三组的机动地即达900余亩。

　　去年冬天，3名村民代表往返于县、市、省三级政府的有关信访部门。省农委向齐齐哈尔市农委发函，要求调查处理。齐市农委又将此事转办县农委，县农委再让乡政府处理。去年末乡政府向上级有关部门递交一份报告，轻易地“终结”了这一轮上访。几个月的奔波上访都是无用功，机动地问题丝毫没有解决。春播时节临近，村民无奈中寄希望于“大闹大解决”，30余名村民来到省城集体上访。

　　这一信访现象值得思考。人们关心的是，新条例对于减少此类“小事酿成大事，小矛盾酿成大矛盾”能起多大作用。我们不排除有个别人无理取闹，甚至言行激烈，影响公共秩序，但是，不少信访问题的发生是与行政机关及其工作人员的不依法办事，或工作质量、效率不高有密切关系。

　　信访部门：不再只是“扳道岔儿”的

　　记得2年前采访省政府某工作部门的信访办。为让记者很快了解那里的工作性质，一位性格坦率的负责人用了一个形象比喻，他说：“许多信访人对我们寄予的希望很大，其实我们的职责只是扳一下道岔儿———告诉信访人该找谁去解决他们遇到的问题。”难道信访工作机构只是干这个的？新条例让省信访办副主任谢宝禄有一种云开雾散的感觉，他说新条例解决了信访部门是“中转站”的问题。

　　“中转站”问题的一个突出表现是信访工作机构对处理信访事项的机关监督力度不够。

　　新条例赋予信访工作机构三项全新职权，即督办建议权、提请行政处分建议权、提出政策性建议权。这三项职权的赋予是为强化信访工作机构职责，发挥信访部门职能作用、及时高效处理信访问题。尤其引人注意的是，新条例规定，信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关机关提出给予行政处分的建议。

　　为提高解决信访问题的效率，新条例建立了新的工作原则。它将1995年《信访条例》规定的“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”的工作原则，修改为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。这样修改的主要目的，是明确各级政府及其职能部门在处理信访问题中的责任和分工，突出强调了属地的责任、主管的责任，以此促进信访问题解决，防止部门之间、地方政府和部门之间相互推诿。

　　新条例施行后，一般信访问题的处理，将首先依据信访问题性质，按照“属地管理、分级负责”的原则确定该由哪级人民政府管辖和处理，再由这级人民政府按照“谁主管、谁负责”的原则，确定和协调本级政府各职能部门在处理信访问题方面分工、合作。

　　新条例为信访工作机构确权定责

　　哪些信访工作机构受信访条例调整？他们的主要职能是什么？新条例对此均有明确规定。新条例规定了县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，并赋予其6项职能：受理、交办、转办信访事项，承办特定信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项的处理，提出政策性建议，指导信访工作业务等。省信访办主任孙伟汉认为，从法律层面确认信访工作机构的性质和职能，对于充分发挥信访部门职能作用、促进信访问题解决具有重要意义。

　　如果信访工作机构的人员不履行应承担的职责怎么办？新条例将信访工作绩效纳入公务员考核体系，这对于提高信访工作质量和效率将发挥重要作用。

　　为强化信访工作责任，在新条例“法律责任”一章，规定了政府的信访工作机构未履行职责、义务，甚至造成严重后果的，主管人员和其他直接责任人员应承担相应的行政责任或刑事责任。

　　信访工作不再只是信访部门的事

　　新条例确立了县以上各级人民政府应当建立统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作格局，明确规定了信访工作领导责任制。

　　新条例建立了主动接待信访制度，规定设区的市级以下人民政府及其工作部门应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。在这一天，部分信访人可能会获得一个直接与行政机关负责人面谈的机会。

　　新条例在这方面的规定，实际上是对全国许多地方的领导干部亲自参与信访工作的经验总结。近年来，牡丹江市委、市政府全面推行了领导包案制度，在解决信访突出问题上探索出了一些实在、管用的办法。他们坚持四包原则，一是市委常委按联系点包，二是政府按市长分工包，三是联席会议上下对口包，四是领导接待日跟踪包。为了提高包案的实效性，还突出了“对突出矛盾专题包保”等四个环节。比如在处理牡丹商场职工集体上访案中，主管领导亲自包案、处理，责成当地建设局、国土资源局等单位联合调查，最后责任双方又兑现54万元用于职工的养老金和医疗保险。

　　牡丹江市委、市政府的体会是，领导包案制度不仅可以解决信访疑难案件，而且有利于完善领导信访责任制，增强领导干部抓信访的压力和动力，改善了党和政府在群众中的形象。

　　不久前，中央电视台报道了克山县在信访工作中推出的信访“六联责任单”的办法。克山县委、县政府针对一些重大信访问题和复杂疑难问题，授权县信访办下达群众信访问题处理通知单，即主送分管发案部门的县领导1份、信访人1份、县信访办备存1份、县委办1份、县政府办1份、县委组织部1份。这一办法明确了有权处理群众信访事项的机关主管人员的责任，对县领导的约束力明显增强，一定程度上减少了县级领导“不愿处理、不想处理、不认真处理、不及时处理人民群众来访问题”的现象。

　　新条例施行后，一些政府的信访接待室里可能会有新“角色”出现。新条例规定政府要组织有关社会力量协助化解信访矛盾。市、县两级人民政府要建立政府主导，社会参与，有利于迅速解决纠纷的工作机制，要充分发挥社会团体、法律援助机构，社会志愿者等社会力量在化解信访矛盾方面的优势，综合运用咨询、调解、听证等方法，依法、及时、合理地处理信访问题。

　　信访人，既有合法权益又需遵守信访秩序

　　为保证信访人权利的实现，新条例规定各级行政机关有公开信访渠道的义务，有为信访人查询信访事项办理情况提供便利的义务。信访人有得到书面答复的权利、要求复查复核的权利。这些权利受法律保护，任何组织和个人不得以任何方式阻碍其行使权利。

　　为防止信访人长期无理缠访，影响其他信访人信访，同时提高行政效率，新条例建立了信访三级终结制，即同一信访事项，最多经三级行政机关做出决定，信访人仍以同一事项和理由提出投诉请求的，各级政府信访工作机构不再受理。

　　针对当前信访秩序方面存在的突出问题，新条例明确了信访人的义务，规定了多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，代表人数不得超过5人；规定了不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，堵塞、阻断交通等等。

　　国务院法制办公室主任曹康泰介绍，新条例的总体思路是畅通信访渠道，创新信访工作机制，维护信访秩序，强化工作责任。各级政府信访工作机构应从构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识信访工作的重要性，以对人民高度负责的精神，增强做好信访工作的责任感和自觉性，认真贯彻新条例。

　　《信访条例》与构建和谐社会

　　国家信访局一份文件指出，以人为本，构建社会主义和谐社会，加强民主法制建设是新条例的一个指导思想。信访工作要达到构建社会主义和谐社会的要求应该包括两个方面，一要有效保护人民群众的合法权益，二要建立良好信访秩序。

　　畅通社情民意反映渠道，更好地密切党和政府同人民群众的联系；创新信访工作机制，提高处理信访事项的效率和效果；强化工作责任，促进问题的解决，新条例的这部分总体思路，意在依法及时就地解决人民群众反映的问题，有效地保护人民群众的合法权益，尤其是最现实、最关心、最直接的利益。

　　切实维护正常的信访秩序和社会稳定是构建和谐社会的另一方面。一个时期以来，一些地方上访问题突出，缠访、闹访问题严重，有的上访群众情绪激烈，围堵党政机关，拦截阻断公路、铁路，这些问题不依法解决，就会影响社会和谐。新条例对于信访义务和责任的一些规定，意在进一步强调维护信访秩序，规范信访行为。

　　国家信访局一份文件，在谈到新条例的重要意义时指出，新条例是信访工作法制化、规范化的新起点，标志着信访工作进入了一个新的发展时期，具有重要意义。(黑龙江日报)

　　作者：范歆竹 马述