矿业发展态势日趋严峻 法律修改紧锣密鼓

　　业界观察

　　1986年3月19日，中国第一部《矿产资源法》(以下简称《矿法》)在第六届全国人大常委会第十五次会议上审议通过，并于同年10月1日起施行。此举填补了我国矿产资源管理法律的空白，使我国矿产资源勘查、开发利用和保护步入有法可依的轨道。

　　《矿法》颁布实施以来，特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制后，矿业得到长足发展，但《矿法》较多的计划行政管理色彩的历史局限性也日益显露。1996年8月29日，八届全国人大常委会正式通过了《矿法》修正案。这是我国第一次对《矿法》进行修改。

　　近年，矿产资源供应与经济发展需求间的矛盾越来越突出，矿山环境破坏和安全问题日趋严重，与矿产资源勘查开发的各种经济关系需要进一步规范。

　　按照全国人大常委会关于加快《矿产资源法》修订工作的要求，在国土资源部党组的领导部署下，从2003年下半年开始，《矿法》修改、调研、论证、起草工作全面启动，目前已形成《矿产资源法修改研究报告》。4月18日，中国政法大学国土资源法研究中心筹备负责人李显冬教授、国土资源部咨询研究中心主任曹树培研究员、中国矿业联合会顾问傅鸣珂教授接受了本报记者专访。

　　本报记者 张英华 本报实习生 王淑丽

　　专家认为，我国目前矿业发展主要存在以下五方面的问题。

　　体制不顺致矿业管理混乱

　　原《矿法》的立法过程处于多个有关主要管理部门和地矿主管部门并存的时代，部门管理色彩很浓，法律条文中也体现着矿产资源分割管理的迹象。现在有关工业部门都已撤销，而新的统一有序的管理体制却未理顺，条块分割、相互掣肘、管理越位与缺位并存，这些都影响着形成权威部门的有效管理，是造成矿产资源秩序混乱的重要原因之一。

　　粗放经营资源浪费严重

　　目前我国矿产资源供需形势日趋严峻，部分支柱性大宗矿产资源对经济社会发展的保证能力不可持续。从存量看，由于我国经济增长方式粗放，总体素质不高，多年来，经济发展主要依赖于投入的增加，过量消耗矿产品。据统计，2003年我国GDP为1.4万亿美元，约占世界的4%，但消耗的原油、原煤、铁矿石、氧化铝、水泥分别为世界消费量的7.4%、31%、30%、25%、40%。这既有我国经济发展所处阶段的原因，同时也与采矿业本身粗放经营，矿产资源开发、综合回报、利用水平不高有关，煤炭综合回收率平均不到40%，金属和主要非金属矿产开发利用的综合回收率仅在30%左右，远低于世界发达国家综合回收率50%以上的水平。由于矿产资源的大量消耗和勘查严重不足，再加上损失浪费惊人，对外依存度自然越来越大。比如铁矿石，目前40%都得依赖进口，今年国际市场铁矿石价格上涨了71.5%，严重影响到我国经济的发展，可以说能源及若干主要矿产品的短缺甚至威胁到了国家的经济安全。

　　产业后继发展问题凸显

　　长期以来我国对矿产资源勘查、开采产业实行的是较严格的计划、行政管理体制，主要靠国家投入，引进国外资金及先进技术很少。改革开放以来，因多种原因的影响，矿产资源勘查、开采领域改革开放的力度依然不够，目前实施的管理政策、管理制度在设计上既未充分考虑矿产资源本身和勘查、开采产业的特殊性，也未完全与市场经济接轨，不能享受到其风险投资的相应政策，致使这些产业中的绝大多数企业和单位缺乏自我生存、自我发展的能力。商业性勘查和矿产开发的融资市场也未能建立起来。当前，地勘单位形不成有活力的机制，存在着队伍臃肿、结构不合理、经济实力差、职工生活困难等问题，绝大多数国有矿山企业历史和社会负担重，经济实力差。有相当一部分大中型矿山企业资源已经枯竭或接近枯竭，特别是一些资源型城市，由于矿产资源快采光了，“四矿”(矿业、矿山、矿工、矿城)问题严重，城市持续发展面临很大的困难。

　　矿山环境破坏污染严重

　　多年来，矿山企业普遍存在重资源开采，轻环境保护的问题。部分国有大中型老矿山历史包袱过重，矿区土地破坏面积大，地质灾害隐患严重，恢复治理任务艰巨；众多小矿只顾采挖资源，不顾环境保护，造成采区自然生态的严重破坏；许多矿山废石、废渣、废水随意堆积排放，严重污染环境，特别是尾矿未能得到有效的保护利用，既不利于资源二次开发，也容易造成环境污染和地质灾害。据调查，我国采矿企业排放的废水占工业废水的10%，采矿产生的固体废弃物占工业固体废弃物的80%，采矿占用和损毁土地近9000万亩，而复垦率仅为12%，大量老矿山的塌陷区、排石场、尾矿坝都亟待进行治理。

　　矿产勘查开采秩序混乱

　　经过多年整治，目前我国矿产资源领域中勘查、开采秩序的混乱现象已基本得到控制，但影响矿业勘查开发秩序的深层原因尚并未得到有效解决。地方保护主义、企业管理粗放、执法力度不够以及机制、体制不顺等多方面因素都对此有重要影响。近来由于矿产紧缺，价格高位运行，也导致滥挖乱采、越界开采、无证开采、争抢矿产资源等现象有所抬头。

　　应该看到，现在的采矿秩序混乱和上个世纪80年代不一样，那个时候是乡镇企业与各级国营矿山企业争抢资源，以资源纠纷为主；而现在许多地方政府官员都已意识到矿产资源是地方和个人经济收入的重要来源，依靠矿业权的流转即能获得巨额收益，所以很多问题是地方政府和个别官员干预、越权乱批造成的。不少矿区地方政府官员和矿山企业都有千丝万缕的关系，权力寻租助长了矿产资源开采秩序的混乱。

　　新矿法修改将突出十大重点

　　本报记者 张英华 本报实习生 王淑丽

　　专家透露，目前修改《矿法》的指导思想是：要以科学的矿产资源分类、分级管理制度为基础，以建立探矿权、采矿权的产权制度为核心，以推动矿产资源合理开发利用水平不断提高为目标，全面贯彻落实科学发展观，实现我国《矿法》的现代化。

　　一、巩固、完善矿产资源的集中统一管理体制

　　我国宪法明确规定，矿藏等自然资源属于国家所有，国家保障自然资源的合理利用。《矿法》在重申矿产资源属于国家所有的同时，进一步明确由国务院行使国家对矿产资源的所有权，并建立起相应的矿产资源集中统一管理制度。本次《矿法》修改要取消那些不适应新形势要求的分部门管理条款，从法律制度上巩固、完善矿产资源的集中统一管理体制，这样有利于加强国家对矿产资源的宏观调控，为贯彻落实党和国家关于矿产资源方针、政策，统一矿产资源规划和政策的实施提供法律保障。

　　二、建立矿产资源的分类、分级管理制度

　　建立科学的矿产资源分类管理制度是实行矿产资源分级管理的基础。新《矿法》初步设想将矿产资源划为三类：关系国民经济命脉、国家资源安全的少数重要矿产、优势矿产和特大型矿床由中央政府管理；砂、石、粘土等普通建筑材料矿产由市、县级管理；其他矿产由省级管理。各级国土资源部门为主管部门。

　　三、健全完善矿产资源规划的法律制度

　　现行《矿法》仅在总则第七条规定，“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”，由于规定过于原则，在管理实践中，矿产资源规划的编制、审批、实施以及监督管理等工作，没有法律依据。

　　在《矿法》修改中，将把健全完善矿产资源规划管理制度作为修改的重点之一，从法律上明确矿产资源规划的地位、作用、范围和编制、审批、实施以及监督管理的具体制度。

　　四、建立符合市场经济的产权机制

　　党的十六届三中全会提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。在《矿法》修改中要把建立矿产资源产权制度作为核心内容。矿产资源产权制度的主要内容包括所有权与使用权，这里的使用权即所谓探矿权和采矿权。产权制度的建立要有利于维护矿产资源国家所有权的权益，有利于保障探矿权人、采矿权人的合法权益，促进矿产资源的优化配置和矿产资源勘查、开采产业的健康发展。

　　五、全面调整完善矿产资源勘查开采管理制度

　　现行《矿法》关于矿产资源勘查、开采管理制度的相关规定在许多方面已不适应。要适应新形势的要求，全面调整和完善矿产资源勘查、开采管理制度。重点是，要按照鼓励勘查的要求，分别建立公益性地质工作与商业性矿产勘查工作的管理制度；按照行政许可法和矿业权有偿取得的要求调整探矿权和采矿权申请、授予、登记、变更、终止等程序；明确矿产资源勘查、开采企业、单位的资质管理，准入条件；调整矿产资源勘查、开采的监督管理制度和指标体系。

　　六、建立矿业权市场管理制度

　　现行《矿法》在多方面缺乏探矿权、采矿权市场建设的法律依据，这不利于探矿权、采矿权市场的建设和发展。

　　在《矿法》修改中，明确探矿权、采矿权的设置实行申请审批、协议与招标、拍卖并行的出让方式；严格规范探矿权、采矿权转让、出租、抵押等市场交易规则、程序；明确规范探矿权、采矿权市场退出机制；明确探矿权人和采矿权人的权利义务；规范探矿权、采矿权市场中的中介服务机构的管理等。

　　七、完善矿业用地管理制度、建立矿山环境保护制度

　　矿地准入问题，在矿业发达国家是与环境保护并列的两大问题。我国的矿业用地问题目前日益凸显。

　　在《矿法》修改中，要把协调好探矿权人、采矿权人与土地权利人之间的关系作为建立矿地制度一个重要问题解决：包括建立协商裁决制度；勘查临时用地制度；采矿用地租赁或征用、征收制度等。

　　现行《矿法》缺乏矿山环境保护的法律制度，已有的矿山闭坑土地复垦制度已不符合实际情况。

　　在《矿法》修改中，重点是理顺政府部门的职责分工，明确政府、企业在保护、治理矿山环境方面的权责；要建立矿山环境恢复保证金制度和矿山环境影响评价制度以及尾矿等资源二次开发管理制度等。

　　八、完善小型矿山管理制度

　　由于小型矿山过于分散、粗放，技术装备相对落后，对资源及环境造成的负面影响较大，安全状况也不好，需要专门对小矿山加以规范。

　　在《矿法》修改中，要从法律上明确小型矿山的定义，从我国实际出发，依据生产规模、产值以及矿种等因素确定小型矿山的适用范围。要实事求是地设定小型矿山的门槛，对采用落后技术、可能造成资源破坏、环境污染的采矿申请严格审批。对安全生产条件不符合要求的采矿申请一律不予批准。要结合小型矿山的特点在经济技术管理政策方面给予适当的优惠，对小型矿山申请采矿需要提供地质、储量报告等资料可以适当简化。要鼓励小矿山联合开发和改组改造，在条件允许情况下，逐步扩大其开采规模，实行集约化经营。

　　九、调整完善矿业费税及资源经济利益分配制度

　　目前，法律、法规规定的矿业税费设置不合理，税费结构不科学，既不适应矿业特点，也不符合国际惯例。矿业企业普遍反映税费重复征收，负担过重，超出产业合理负担能力。

　　《矿法》修改应根据矿业的特点，体现国家的政策支持，要围绕鼓励矿产资源勘查和促进矿业开发，统筹考虑矿业税费设置。建议把资源税和资源补偿费合并；用探矿权、采矿权出让金代替价款；适当加大探矿权、采矿权使用费收费金额，避免“跑马圈地”。

　　十、进一步规范监督管理法律制度，明确法律责任

　　现行《矿法》未明确基层国土资源主管部门对矿产资源勘查、开采活动实施监督管理的法律地位，实施监督检查的规定过于原则，影响了监督检查工作的有效进行。

　　《矿法》修改要借鉴以往法律修改的成功经验，如要明确各级国土资源主管部门实施监督检查的主体资格、管辖范围、权利责任和基本制度等。各级国土资源主管部门要建立专门的执法队伍，配备先进的设备，要赋予必要的监督检查手段和强制措施。

　　明确法律责任应作为这次《矿法》修改的一项重要任务。要解决有义务没责任的问题，要将违反矿产资源规划、地质资料汇交、矿产资源储量管理、矿山地质环境保护等行为，一一对照，明确法律责任。要进一步研究，准确定位各类违法行为和法律责任、处罚标准，增强处罚手段的可操作性。