红网：有必要成立“国家遗产管理局”吗

　　作者：唐卫毅

　　4月24日，在北京举行的“2005中外著名风景园林专家学术报告会”会上，北京大学世界遗产中心主任谢凝高教授强烈呼吁：改革目前风景区遗产管理机制，建议成立国家遗产管理局(4月25日《北京青年报》)。

　　据报道，谢凝高教授在发言中毫不客气地批评了当前一些风景区遗址决策者，片面错误地将风景区定位为“旅游资源”、“旅游经济开发区”、“吃喝玩乐综合体”等做法，并指出这样做，是把保护性变成开发性，展示性变成经营性，使风景区人工化、商业化、城市化，严重破坏了风景原作，损害了自然文化遗产的价值。因此，他建议国家应当成立国家遗产(包括风景区)管理局，直接管理世界遗产和国家遗产。

　　应该说谢教授的呼吁，代表了众多关心我国风景区遗产保护人士的心愿。我们应当实事求是看到，近年来，一些地方政府为增加财政收入，把风景区列为当地新的经济增长点，竞相开发，大兴土木，尤其是在风景区盲目建设楼堂馆所、餐饮商店，并借机轮番涨价，以景养景，牟取暴利，既破坏了风景区的“原创”，又引发广大旅游者的不满。因此，加强对风景区遗产资源的保护和管理的确势在必行。

　　不过，对于谢教授关于成立“国家遗产管理局”的强烈呼吁，笔者以为，其保护风景区遗产的出发点虽好，但成立“国家遗产管理局”的提议还是应当慎重推行。

　　首先，就目前来看，国家机关已经相当庞大，有资料表明，全国平均26个人养一个公务人员，各级财政负担已不堪重负，在倡导精简机构、精简人员、高效精干的大背景下，再成立新的管理机构势必引发新一轮“行政扩编”的热潮。况且如果国家成立遗产管理局，各省市县也都将成立相对应的机构，其人员补充及财政开支或许又将是个“天文数字”，这种既增加编制，又增加财政开支的做法，实为劳民伤财之举。

　　其次，就目前我国行政建制中来看，已有文物局和林业部门的建制，有的省市还有专责园林管理的园林局机构，这些机构其实已经承担了相应的风景园林、文物遗址的保护、管理职能，如果再设立国家遗产管理局，势必造成多头管理、职责交叉、职能重叠，极易导致利益面前互争、问题面前互相扯皮的现象。

　　再有就是，即使成立遗产管理局也未必能够发挥好风景区管理的作用。因为目前最难以解决的就是“风景区遗产”“产权”的归属问题。比如各地的风景区，究竟统一收归国家管辖，还是由中央及地方双重管辖？其管理的职能究竟如何界定？以谁为主？人员、收益、遗产保护的费用如何分配、摊派等等，都将面临一系列“棘手”的问题。

　　其实，就风景区遗产的保护和管理来说，是一个极为复杂、庞大的系统工程，绝非想象的成立一个遗产管理局那么简单。如果风景区遗产实行全国统一管理，势必会打击地方维护风景区环境的积极性，同时，也会造成一些地方政府为了弥补损失，在风景区附近另起“炉灶”的破坏性开发，这些问题或许都是值得高度关注的问题。

　　对于目前风景区存在的各自为政、破坏性开发及对风景区实施“疲劳战术”等问题和做法，笔者到是倾向于谢教授提出的“国家应当修改已经‘暂行’20多年的《风景名胜区暂行管理条例》”的提议，加强风景区遗产保护的立法工作，尽快以“法”的形式将风景区遗产纳入法制化保护、管理的轨道。

　　同时，笔者希望在不增加编制、人员的基础上，强化文物、园林等管理部门的职能，尤其是强化文物、园林对于人为破坏风景区、大兴土木、乱招商、乱开发的执法权力，使这些部门像“环评”一样拥有“风景区建设开发评价”的权力，充分利用听证制度，发挥社会舆论和民意的作用，对恶意开发风景区遗产的做法进行有效遏制。只要有国家法律、有规章制度、有广大民意做支撑，相信一定能够对那种肆意开发风景区的行为起到有效的震慑作用。