行政听证程序是否需要统一立法

　　有关专家指出：我国的听证程序制度已经发展将近10年，然而至今尚没有确立一部专门的法律，这说明在这个领域 ，制度设计是极度滞后的。

　　-中南政法大学石佑启教授：“圆明园听证会确实具‘有示范意义’——它使我国听证会制度的弊端暴露无遗。”

　　-中国人民大学杨建顺教授指出：“不管参加人的参加标准还是行政听证程序组织水平，在我国目前还处于初级水平 ——体现在立法规程的混乱上，以及在具体案例操作没有统一标准上。”

　　材料准备一大摞，按要求报上了参会请求后却无人理踩，准备对圆明园事件提起公益诉讼的打假名人郭振清：“为什 么不让我参加听证会？”

　　圆明园听证会为什么要在决策之后而不是在决策之前召集？流于形式的“听证会”到底有多少改变现实的实际意义？

　　泛用的“听证会” 听取民意的“马后炮”？

　　□本报记者张有义 实习记者李亮

　　“听证会是什么？听取民意，以示民主、以示公正？圆明园听证会确实具有‘示范意义’，它使我国听证会制度的弊 端暴露无遗。”中南政法大学石佑启教授强调：“当然，我们不能否认其积极意义。我们通常理解行政权不要代替司法权，但 是，司法权也不能代替行政权。行政听证制度就是赋予政府以更为开阔的心态，去行使其行政权力，是一种准司法权。”

　　圆明园事件听证会在4月15日准时召开，各方也如期参加。但在中途，圆明园主任中途突然离席而去；作为直接主 管的海淀区政府几乎一言不发；力挺主张防渗有理的专家被喝倒彩黯然退场……

　　本报4月12日独家报道了打假名人郭振清准备圆明园事件提起公益诉讼，他称自己已完全按照听证会要求报送了相 关材料。“可是谁也没有通知我去参加，我为此准备得很厚的一沓子材料，现在还摆在我的桌子上，要我给谁看？”

　　近日，记者为此采访郭振清时，他对此表示不可理解：“但不管怎样，我一定坚持会为此提起公益诉讼。”

　　中国人民大学杨建顺教授指出：“不管参加人的参加标准还是行政听证程序组织水平，在我国目前还处于初级水平。 这种初级水平一方面体现在立法规程的混乱上，另一方面体现在具体案例操作没有统一标准上。比如这次圆明园听证会的组织 者就欠缺这方面的能力，客观上是因为我们没有具体的统一章程。”

　　听证程序细则缺失

　　最早的听证程序规定

　　——行政执法听证

　　1996年的《行政处罚法》首次将行政程序引入我国法律当中。“行政处罚中的听证程序因为缺乏可操作性的具体 实施细则，加上某些地方基层政府法律意识淡薄或不具备相应素质的专业人员，导致听证程序流于形式，或是被利用为政府弥 补不足的手段，使相对人失去了对听证程序的信心。”这是石佑启教授的评价。

　　最丰富的听证程序规定

　　——决策听证

　　《价格法》比较系统和较为丰富地规定了在价格领域的听证程序。“说其丰富是因为，各部门的规章制度中都多少提 到了听证程序。而且听证程序在这个领域的鲜活和比较典型的案例很多。”石佑启教授说，“类似于圆明园的环保听证会应当 属于决策听证会。”

　　《立法法》中的听证程序

　　我国《立法法》中也规定了听证程序，因为涉及立法，大多与上层专家有关，在民间并不活跃。

　　中国政法大学马怀德教授在接受本报记者采访时说：“上述几类听证程序中，立法听证是发育最不完善的，行政执法 听证和决策听证就目前来看，相关法律规定过散或者不细致，我们近期已经组织了一个大范围的行政程序的研讨会，目前的想 法是将听证程序，作为一个重点甚至核心章节，规定到统一的行政程序法中。也有专家提出建立统一的行政听证程序法，这当 然是我们最理想的结果。”

　　听证会缺陷分析

　　组织者演双簧

　　去年9月29日晚上，李某驾驶闽82203号车擅自运输26瓶液化汽危险货物，在运输26瓶液化汽危险货物在 运输过程中被交通执法人员查获，根据规定福建省龙岩市新罗区运管所对其做出了处罚3万元的决定，李某对此提出异议，又 因为本案涉及处罚数额较大，根据《行政处罚法》的相关规定，新罗区运管所举行了该区第一次交通行政处罚案例听证会。据 介绍，听证会的组成人员全部来自该区运管所。

　　“从听证会组成人员上分析，就违背了我国立法中最基本的回避原则。”石佑启教授说，“听证会主持人员一般由行 政处罚单位组成，这在我国行政处罚听会中很普遍，因此也导致了听证会一般会维持原处罚决定的现象。这就像在演双簧，很 大程度上使听证制度流于形式。”

　　参与者很迷茫

　　郭振清告诉记者：“我完全按照程序申报了参加圆明园听证会的材料，没人通知我去参加或不去参加，我只知道那天 开听证会的时候我不在场。”

　　“我没有什么准备，也不知道能否让我发表意见，”一位参加了圆明园听证会的人士说，“所以我觉得本来应该积极 参与的事情反而好像很遥远。”

　　2003年7月15日的民航价格听证会，7名消费者代表以摇号产生。大部分消费者代表表示，对于未来的民航国 内航空运输价格改革方案能多大程度体现本次消费者代表的意见感到不乐观：“因为让我们参加，却没有给我们充分的准备时 间，仓促应战效果能好吗？何况一些专业领域的东西，如果不准备根本弄不懂。”

　　“单从参与者的产生方式上分析，就足以见证目前听证法律法规所涉及程序内容的不可操作性，从而也会使听证结果 有失偏颇。”有专家指出了现在听证程序中的不平衡现象。

　　听证会不知道听什么

　　在电信价格问题的听证会中，电信说市话亏本，互联网也亏本。原因是电话“热装冷用”，要装电话的人多，网络容 量就要扩大，就不断埋光纤，不断买交换机，成本就大，但大家打电话很少，平均一部电话一个月收上来的费用不足分摊成本 ，能不亏吗？于是听证会的结果并没有扭转电信价格的垄断现状，“原因是电信方面的声音很强”。但有人很气愤地说：“为 什么广大消费者的声音被埋没了呢？”曾经有数十位科学院院士向领导反映情况，认为网络费用太贵，影响了教育和科研对互 联网的合理利用，不利于我国人才培养和知识经济的发展。他们认为，互联网首先应该理解成知识经济的基础设施，而不是一 个赚钱机器，一定要让知识分子用得起，否则他们的智力就不能被互联网这个“倍增器”释放出最大效益。因此，互联网应该 是高科技、高效益的微利行业，要面向大众提供普遍服务。

　　“专家和其他消费者的声音被埋没，是因为法律当中没有细化听证会该听什么的问题。”北京大学的包万超教授告诉 本报记者。

　　听证结果不是来源于听证笔录

　　法院开庭审理有庭审笔录，判决结果要严格依照该笔录作出。马怀德教授主张听证立法当中必须严格确立案卷排他性 原则。“行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据 。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己证据的权利。行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定 。”“目前的听证结果往往带有主持者的极大主观色彩，不是取决于客观的听证笔录，原因是听证笔录的效力没有被法定化。 ”

　　必须建立统一“听证法”

　　为什么要在决策之后召集这次听证会，而不是在决策之前？如今泛用的“听证会”到底具有多少改变现实的实际意义 ……

　　随着五一黄金周的到来，全国各地的旅游景点先后确定涨价信息，有的地方召开了价格听证会。“很热闹，但没什么 用，该涨还是涨。”一位长沙市物价局的负责人对记者说。

　　前段时间更有沸沸扬扬的三大听证会：民航、铁路和电信。

　　“听证制度的空前应用，可以说在我们国家如火如荼。”

　　“听证制度被广泛应用，这是行政机关依法行政的重大变革方式，是具有划时代意义的。听证制度是现代民主政治和 现代行政程序的重要的支柱性制度，它对于保障公民参与国家管理，保障国家管理的民主性、科学性、合法性和合理性，保护 公民个人和组织的合法权益有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。”北京大学的姜明安和包万超教授对于听证制度的 意义意见一致。

　　“但是目前我国听证制度是混乱的状态，严重影响了其应有职能的发挥，很多听证会流于形式。”石佑启教授希望国 家尽快制定一部统一的《听证程序法》，“这是民主的表现，也是实践的需要。”

　　国外听证法律比较听证制度最早源于1215年英国的《自由大宪章》。听证制度最早只适用于司法审判领域，体现 公平和救济原则。

　　听证程序传入美国之后，其将该制度应用到立法和行政实践当中，作为政府获取信息和进行决策的主要方法。

　　美国1946年颁布的《联邦行政程序法》将听证制度确立为行政程序的核心制度。

　　第二次世界大战后，听证制度流传到亚洲和拉丁美洲等国家，各国先后建立了专门的行政听证程序法，使之成为一种 行之有的效民主决策程序。

　　纵观我国的听证程序制度，已经发展将近10年。“然而至今尚没有确立一部专门的法律，这说明在这个领域，制度 设计是极度滞后的。”有专家很痛心地表示。