应急预案：化解风险维护民生(图)

http://www.sina.com.cn 2005年05月11日11:44 云南日报

直升机紧急向灾区运送救援物资。周灿摄

　　灾害频发威胁公众生命财产

　　云南，一个人们向往的美丽神奇的地方，同时又是一个灾害频发、无灾不成年的省份。

　　30多年前，我省峨山等县发生强烈地震。地震前，谁也没有预先获得感觉和提醒。地震突如其来的发生，导致抢险救灾工作无所适从，大量生命财产未及时得到挽救……

　　10多年前，又一次强烈地震灾害在我省西北部地区发生，因为预警程度不高，灾害损失较重，许多基础设施被毁于一旦，部分地方和外界失去了联系，内部供给无法保障，外部救助找不到目标，出现了预想不到情况……

　　多年来，云南每年都在发生着不同程度的地震、洪涝、山体崩塌、地面塌陷、水库堤坝险情、泥石流、霜冻、暴雨、暴雪、干旱、雷电、森林火灾、重大生物灾害等等各种各样的自然灾害，地质、气象、生物等灾害一应俱全，且年年都较大程度地暴发，给国家和人民群众造成了极其严重的生命和财产损失。近几年来，随着地质和生物环境的不断变化，各地遭受的灾害越来越频繁，受灾面积和损失越来越大、越来越严重，全省救灾形势日趋严峻。

　　面对严重的自然灾害，全省各级党委、政府开展了大量卓有成效的抗灾救灾工作，力所能及地挽回了不少损失。然而，由于自然灾害具有不可预见性和突发性，在没有预备应对方案的情况下，有的地方发生中、小灾害后，由于政府部门的职责不明，等、靠、要思想严重，贻误了抢险救灾的良好时机；有的地方发生大的灾害也不及时上报，反应迟钝，出现救灾工作盲点，引发非正常情况；有的地方由于领导班子没有明确分工，相关部门未明确职责，发生灾情后，往往几套班子的负责人都到一线指挥，一人下一个指令，让基层无所适从，而损失统计、后勤保障、协调沟通等事情无人过问，严重影响事故处置的进展。与此同时，各种事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件时有发生，不断威胁着群众生命财产安全和公共利益。

　　在努力构建社会主义和谐社会的今天，如何有效预防和及时处置突发公共事件，提高保障公共安全和应对风险能力，已成为各级政府的重要课题！

　　应对风险凸现行政能力

　　“危难时刻显身手”。找到一个好的突破口来应对此类突然发生的公共性事件，是省委、省政府一直在思考和谋划的一件大事。

　　在综合了大量抗震救灾和应对其它突发性事件的经验之后，许多专家提出了不少意见和建议。1993年，我省制订出台了《云南省抗震救灾暂行规定》和《云南省人民政府抗震救灾应急预案》，在全国率先提出了救灾工作分级负责、救灾资金分级承担的制度，对全省自然灾害的类别等级、救灾方案和各级政府部门的职能职责进行了划分，唱响了综合、协调应对突发性公共事件的先声，受到广大群众的拥护和好评。但是，随着救灾工作形势的发展变化和国家机关、行政机构的不断改革，以前制定的各项措施和规定已逐渐不适应新时期救灾工作的需要，过去对各部门在抗震救灾中职能的划分已难以适应日益严峻的灾害形势，既不利于发挥全省抗震救灾的整体效能，也不利于抗灾救灾资源的整合。并且，《抗震救灾暂行规定》没有明确救灾应急工作机制，缺乏一个灾害应急预案。

　　不仅抗震救灾工作如此，就最近几年我省所面对过洪涝灾害、泥石流灾害、流行性疾病（如非典、禽流感）、社会安全和生产安全等突发性公共事件也日趋频繁，极大地威胁着群众的生命和财产安全，严重影响着全省经济社会的发展。动员社会力量，防患于未然，维护公共利益，尽最大限度消除和减少灾害给群众带来的损失，越来越成为检验各级政府行政能力的重要方面。

　　2003年，针对我省各类突发事件尤其是自然灾害频发的实际，我省先后建立完善了值班信息报送系统，出台了《云南省破坏性地震应急预案》、《云南省地质灾害防治规划》、《云南省突发公共卫生事件应急规定》等文件，建立了政府新闻发言人制度等。紧接着，在省政府的指导下，结合我省的实际情况，省公安厅、省民政厅、省卫生厅、省安全厅和昆明市政府等多家单位和部门研究制订了《云南省处置重大刑事案件预案》、《云南省突发公共卫生事件应急机制建设意见》、《昆明市紧急救援预案》等相关文件。在各项文件制订过程中，我省各有关部门进行了充分调查研究，查阅分析了大量历史和当前资料，总结以往各项工作的经验教训，指导各州、市、县政府部门制订出台了一系列处置突发公共事件的预案。

　　2004年7月至8月期间，我省德宏、丽江和昭通等地相继暴发特大洪涝泥石流和地震灾害，尽管灾害频发，来势凶猛，但由于有了较为完备的救灾预案，各级政府和职能部门从容应对，临灾不乱，有条不紊地完成了失踪人员搜救、受灾群众转移安置、伤病员救治、灾区防疫以及灾情核查报送、救灾应急资金申请拨付、救灾物资紧急调运等工作。事后，群众明显地感觉到，在这种明确分工、相互协调的机制下，灾区群众的损失不再继续扩大，重建家园、恢复生产的时间大大缩短了。

　　建立机制维护国家和人民利益

　　人类活动范围不断扩大，自然反应力量随之加剧。自然和人为因素随时都在考量着群众生命和财产的安全度。尽最大限度确保群众生命财产安全，是各级政府的责任，也是体现行政能力的关键尺度。非典刚过，省委、省政府再次提出要求，在全省范围内尽快建立统一、快速、协调、高效的突发公共事件应急处理机制，有效预防和及时处置突发公共事件，维护国家利益和社会稳定，保障公众生命和财产安全。

　　政府行政的职能，从根本上讲就是要保障公众生命和财产安全，维护国家和人民利益，促进社会进步。去年全国“两会”一结束，省政府办公厅、省公安厅、省民政厅、省卫生厅等各有关部门积极展开调研、论证，翻阅大量有关气象、灾害历史资料，征询了各类专家意见，对以往我省处置突发公共事件工作进行了认真总结，启动了制订应急预案工作。

　　以往应对突发性自然灾害的经验告诉大家，事态的监测与通报、应急的抢险与动员、人员的调配与分工、物资的统筹与使用、事后的赔付与管理等等一系列措施必须预先作出明确规定，甚至进行必要的演练。有关专家不断论证，各级政府通力合作，去年6月，省政府拿出了《云南省人民政府突发公共事件总体应急预案》初稿，省民政厅、省公安厅、昆明市政府等部门制订的《云南省重大特大自然灾害救助应急预案》、《云南省破坏性地震应急预案》和《省会城市突发性公共事件应急预案》等11个专项预案也完成了初稿，展现在专家和有关负责人的眼前。建立处置突发性公共事件应急机制，是关系到全省各族群众切身利益的一件大事，对此，各州市政府、省级部委办厅局极为关注。听说方案初具雏形，党委、政府的各级领导们都想尽快看一看，读一读，瞧瞧它是否把最该采取的措施和最该完成的工作以权威的方式框定在内，如果没有写明、划定的，要及时提出意见和建议，以便今后更好运作。看过初稿后，专家纷纷发表意见：按照自然灾害等级明确救灾经费，强化政府抗灾救灾的职责，是政府处理好各族群众生产生活的一大原则，中小自然灾害原则上应由州（市）、县政府处置和解决，大灾、特大灾害由州（市）、县政府首先投入应急，省级视灾情程度进行补助；处理突发性公共事件过程中，难免会遇到信息收集和处理、救援过度、救援缺乏科学指导和救援面对宗教习俗与民族习俗等一系列难办的问题……有些内容要加以充实，有的问题要强加论证、考虑在前，否则，预案的实施会影响群众的利益。

　　上百次的分析论证、上百次的征求意见，上至国务院有关专家，下至乡村干部，我省各级政府部门紧张运作，虚心求教。7月16日，省政府预案小组的工作人员携带着作了大量修改和填充后的12个预案飞赴北京，向国务院办公厅作专门汇报。仔细阅读以后，国办的几位专家在欣慰之余又提出了不少好意见和建议。10月29日，经历了无数次讨论、10余次修改的预案摆上了省政府常务会议的会场，翻开预案，省府领导认真阅读，详加询问，不愿放弃对一丝一毫怀疑与争议的解答……会议结束后，预案不但补充进不少意见，专项预案的数量还从原来的11个增加到了17个。

　　明确职责沉着应对危难

　　2005年4月8日，全省突发性公共事件应急预案工作会议在昆明举行，省长徐荣凯向各级政府作出要求：全省各地尽快制定和完善应对突发性公共事件的应急预案，建立健全牢固稳妥、反应及时、快速有效的应对各类突发性公共事件机制。当天，凝聚着政府期望和无数人心血的《云南省人民政府突发公共事件总体应急预案》和《云南省重大特大自然灾害救助预案》、《云南省破坏性地震应急预案》、《省会城市突发性公共事件应急预案》等17个专项预案也一同和各州、市政府负责人见面。省政府向全省各级政府部门发出动员：提高行政能力，确保各族群众生命财产安全。

　　《云南省人民政府突发公共事件总体应急预案》明确规定，省政府成立突发公共事件应急委员会统一领导、协调指挥全省突发公共事件应急处置工作。应急委员会主任由省长担任，副主任由副省长、省长助理和秘书长担任，委员由有关部门、驻滇解放军和武警部队负责人担任；各级各有关部门成立应急指挥、日常工作机构；全省建立公共事件应急专家咨询机构和组织体系，一旦有突发公共事件发生，全省联动协作，及时、高效地处置。为保证全省处置突发公共事件效率的可靠性，我省总体预案规定，省应急委的主要职责为，贯彻执行国家有关应急工作的法律、法规和政策，研究制定全省预防和处置突发公共事件的重大措施和指导意见，统一领导各地、各部门的突发公共事件处理工作，督促检查各项工作措施的落实情况，宣布启动和停止实施突发公共事件总体应急预案，承担国家应急领导机构安排的其他应急工作等；各专门应急指挥机构的主要职责是：贯彻执行国家应急领导机构和省应急委的决定，负责全省专项突发公共事件的监测预警工作，负责启动和停止实施专项应急预案，负责组织指挥突发公共事件的应急处置工作，向省应急委报告专项突发公共事件的处置情况，承担专项处置突发公共事件的日常工作等。总体预案明确规定，全省建立突发公共事件应急预案信息监测预测、信息报告、信息共享、预警和应急响应体系。发生特别重大突发公共事件时，省应急办应在30分钟内提出启动总体预案和专项预案的意见，报省应急委负责人审定后由省政府在2个小时内将基本情况上报国务院，抄送国家有关部门，报告省委、省人大常委会，并向省政协通报，全省各级政府和有关部门按照各自职责进行分级处置等。

　　《预案》的颁布实施，明确划定了政府各级部门的职权、职责范围和工作方式；《预案》的内容，紧扣维护群众生命和财产安全作出明确细致的规定。今后，随着日益健全的全省应急体系的建立和各项措施的责任化落实，在小灾小痛到来之时、大灾大难侵袭之中，全省群众可以多一些保障，再少一些担忧和伤痛。

　　王永刚马玉龙（云南日报）