深圳建立反腐保廉预防体系的5年探索

　　阳光消毒制度反腐

　　——深圳建立反腐保廉预防体系的5年探索

　　深圳商报记者张惠屏周森通讯员申季轩

　　《阳光是最好的消毒剂》，这是中央纪委原常务副书记侯宗宾同志年初在调研深圳规范“三个要素”市场后写出的一份调研报告。今年4月初，报告摆上了中央领导们的办公桌，深圳制度反腐的新做法新经验，一下子吸引了他们的目光。中央领导同志先后在调研报告上作出了重要批示，给予了充分肯定。根据广东省委书记张德江的批示，广东省还将调查报告印发至各地级以上市党委、政府和省直单位。

　　构筑三个要素市场“阳光交易平台”，是深圳构建惩防体系重要突破口。过去的5年，是深圳积极构建反腐保廉预防体系，探索一条在市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争新路子的5年，是深圳坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，各项工作取得新成效的5年，这一切为贯彻落实党中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》奠定了坚实的基础。

　　教育、制度、监督：“系统战”反腐

　　“预防体系”四字，深圳人再熟悉不过。2000年4月，中央纪委领导来深视察时，交给深圳一道特殊反腐“命题作文”：让深圳在全国先行一步，“从体制、机制、制度、管理上更早形成一套好的办法和经验”；

　　不久，深圳市纪委常委会向深圳市委提出了在全国率先“建立和完善反腐保廉预防体系”的构想；2002年1月16日，经过充分论证后的《深圳市反腐保廉预防体系总体思路》正式实施。深圳反腐保廉预防体系共包括7个机制，《人民日报》形象地称之为“七大关卡全方位狙击腐败”，分别是：合理配置权力、健全公共财政、完善用人机制、完善廉政法规、健全监督机制、加强教育防范、强化组织保障。这七方面是一个有机整体，整个系统突出了一条主线：管好“权、钱、人”。

　　深圳市委忠实履行领导党风廉政建设和反腐败工作的重大政治责任，毫不动摇地坚决惩治和有效预防腐败。市委书记李鸿忠带头立下廉洁自律军令状，大力支持“预防体系”的推进、实施。在全国纪检系统中，深圳市纪委是惟一设立预防研究室的机构。

　　对于深圳反腐保廉预防体系，全国并不陌生。浓缩深圳的做法，就是一句话：用制度打造反腐的制高点。教育、制度、监督是构建惩治与预防腐败体系的三个脉络，在思想观念上消除“重惩治、轻预防”或“重预防、轻惩治”的误区，实现由片面反腐观向科学反腐观新的转变。

　　三个百分百：专攻“腐败高发区”

　　三个要素市场，即有形建筑市场、土地市场和产权市场。

　　深圳建市以来，因腐败而被绳之以法的党员干部，约占其总数的67％集中发生在三个要素市场领域。“对症下药”，深圳开出一条“3个100％”处方：经营性用地100％通过土地房产交易中心公开招标和拍卖；依法应当招标的建设工程100％进入市场公开招投标，国有、国有控股及集体企业产权变动依法进入产权交易市场，100％公开交易。近几年来，深圳市颁布了多项与三个要素市场相关的法规、规定，致力为“3个100％”保驾护航。

　　“要用地，找市场”，2001年深圳土地房产交易中心正式挂牌运行，凡经营性用地一律采取公开招标、拍卖、挂牌的交易方式。公开挂牌交易，更是开创全国之先河。人们清晰记得中央电视台《焦点访谈》记者采访中的一幕：2002年10月份，当深圳海岸房地产公司以超出挂牌底价8465万元的2.3785亿元，夺得2002年深圳最大一宗转让交易的企业用地，其负责人感慨地说：请你们去采访深圳市土地房产交易中心，是他们为民企提供了一个与国企公平自由竞争的平台。

　　“要工程，去投标”，深圳大胆地对建筑工程招投标“游戏规则”进行改革。市建设局建筑市场管理处负责人向记者说，公开标底招标和合理低价中标制度，这是建筑工程招投标中一项大胆的改革。去年，深圳更取消了绝大多数工程承包商资格预审，建筑公司符合资质等级即可入围，无人为设置的“门槛”；同时，建设工程对投标人数不设上限，现时招标工程的投标人平均在20家以上，个别项目投标人达到40家以上，围标串标的“配合战”难上加难。一项接一项的改革不断推出，令人目不暇接。从1998年成立有形建筑市场至2004年，深圳进场交易的工程已达9600多项，交易金额高达1646亿多元。2004年，进行招投标的政府和国企投资项目，相对标底价下浮20％。

　　去年，深圳最引人关注的源头治腐举措是率先在全国成立建筑工务署。建筑工务署对政府工程统一设计、统一监管、统一验收，实行政府工程“代建制”。深圳会展中心、大学城、西部通道深圳侧接线等工程快速推进，建筑工务署“功不可没”。市建筑工务署办公室负责人说，由于“工程集中管理，权力高度分散”，建筑工务署与建设工程招投标中心分设，形成相互制约，在控制工程造价等方面特别成功，深圳大学城工程每平方米2800元的低造价，这在以前是不可想像的。

　　2000年12月，深圳产权交易中心受市属国有企业深圳南油集团的委托，公开挂牌竞价转让该集团所属评估价值8987.4万元的产权，经过180余次的激烈竞价，最后以2.91亿元的价格成交，实现国有资产净增值达2亿余元。去年，市产权交易中心公开转让国有企业产权62宗，交易额31.21亿元，高出评估价8.46亿元。

　　“过去一上班，就有很多人排着队找我们办事，既忙还得罪人。改革后，哪一个领导打招呼都不管用，我们也不用再研究给谁办土地手续，而是研究怎么管理更有效，怎么规范更合理，怎么执法更合法。”深圳市国土资源和房产管理局局长陈玉堂如是说。三个要素市场，不仅治住了腐败高发区，更促进政府职能的转变，使一些职能单位专注于制定政策、实施监管等方面。

　　“黑脸包公”系统与“零时空”采购

　　今年1月4日，省委常委、深圳市市长李鸿忠为深圳市行政许可电子监察系统正式按下启动键，并形象地为该系统起了个新名字——“黑脸包公”。目前，这位铁面无私的“黑脸包公”每分每秒全程监督着深圳市31个政府部门239项行政许可项目的受理、承办、批准和办结出证等各个环节。

　　健全行政权力的“退出”和“强化”机制，最大限度减少权钱交易机会。

　　深圳行政审批制度改革发端于1997年初。时至去年，备受瞩目的三轮行政审批制度改革已尘埃落定，审批和核准事项由1091项减少到116项，减幅达90％，去年9月第三轮行政审批制度改革时，深圳使出了“开门改革”一招，深圳市委、市政府聘请31名专家组成审批项目专家审核组，在网上征求工作对象和市民意见，彻底改变了过去由各职能部门自己申报、取消与保留的做法，从客观上保证了改革超越部门利益。

　　“潜规则在深圳不灵了”，深圳市总商会副会长李岸生感慨道。在实施行政审批制度改革后，行政许可项目只要按规则办，能办的都会办；不能办的，送钱也没用。

　　这是制度变迁和创新的力量。

　　率先在全国实现网上采购是深圳市政府采购的又一突破，2003年10月，深圳开始在国际互联网上完成政府采购的全过程，真正实现了“零时空”概念。以前采购单位和供货商办理一个采购项目往返路途时间约需35个小时，而现在网上操作只需约1小时。从采购申报到发出中标通知书，以前大约需要30天，而现在平均为10天。而每一个当事人的每个操作步骤都会在网上留下“足迹”，统一的工作平台将政府采购的透明度原则进行到底。深圳首宗预算金额为80万元的办公家具网上采购项目，网上共吸引了19家供应商响应，最后一家公司以50万元中标，比预算金额节省了37％。

　　2004年，“透明国际”负责人在考察深圳政府采购中心后感慨地说：“真想不到，这在欧洲都没有做到，你们用复杂而又成熟的技术、透明的程序和明确的指导把政府采购工作组织得很好，我们钦佩你们如此迅速地在反腐败斗争中进行了很好的实践，其它的国家相信可以从你们的经验报告中学到很多。”

　　“皇粮”岗位津贴和60元经费拨款

　　2002年，深圳干了一件在全国颇有影响的事情：统一全市公务员岗位津贴。以前，和全国很多地方一样，一些实权部门一方面享受国家财政发放的工资，俗称为“皇粮”，另一方面自行发放部门靠收费或罚款，甚至乱收费、乱罚款设立的“小金库”中的钱物，俗称“杂粮”。深圳出台《关于市直机关公务员统一实行临时岗位津贴的通知》后，取消了没有文件依据的各种补助、津贴项目，全市由财政统一发放公务员临时岗位津贴。新制度规定：如有单位违规，单位“一把手”、分管领导和财务负责人等3人必须就地免职，一项制度、一条纪律打掉了久难治理的“小金库”，统一岗位津贴，各单位不再自己“找米下锅”，“收支两条线”得以真正、全面地实现，真可谓是“四两拨千斤”的大手笔。

　　深圳在“收支两条线”改革上有许多次漂亮的“扣杀”，至今还深刻地印在人们的脑海。深圳市财政局综合处负责人介绍说，深圳最早在全国实现了“收缴分离”制度，委托银行代收交管等执法部门的罚款，此一经验已在全国全面推广。2003年4月，深圳罚没物资公物仓正式启用，改变了执法单位自罚自收的局面，深圳甚至将罚没物资网上拍卖，成为全国第一例；在行政事业收费方面，深圳在选用市民中心服务大厅行政审批项目的收费银行时，通过政府采购中心进行服务行为的招标，深圳发展银行在10多家银行中一举中标。

　　目前，深圳每年对财政预算完全实行“阳光操作”，即先由各单位提出预算，上报给财政部门，经财政部门把关后，再交政府审定，最后交市人大批准发生法律效力。一个部门一本预算，完整反映单位收支状况。市本级行政事业单位2005年全面实行财政国库集中支持，全面清理市直单位的资金和银行账户。进一步规范行政性收费，加强对非经营性国有资产的管理。深圳市财政局国库处一位负责人对记者说，过去深圳行政事业性经费，一年大约分几千笔拨出，而经预算项目细化，程序规范后，经费一年大约要分成上百万笔拨出，深圳卫生处理厂一项“安全阀校验”拨款，仅仅60元而已。

　　深圳对科技三项费用、市环境保护局部门预算、深圳大学城等13个重大项目进行了绩效审计。特别是首次对部门预算进行了绩效审计，开辟了绩效审计的新领域。有90家单位的共93名领导干部接受了任期经济责任审计。今年，深圳正式实行审计结果公告制度，充分发挥审计监督在反腐倡廉工作中的职能作用。

　　法制化规范权力运行

　　5年来，深圳有效遏制腐败现象蔓延的势头。全市纪检机关查处大要案440件，为国家挽回直接经济损失4.3亿元。这里面有在社会上影响极大的市民政局原局长黄亦辉收受贿赂、巨额资产来源不明案；市口岸办公室原副主任安惠君在任罗湖区公安分局局长期间利用职权收受贿赂案；原市规划国土局征地拆迁办主任石家铭利用审批权索贿、受贿案；市城建集团原董事长李育国行贿受贿、跑官买官案；市能源集团原董事长劳德容受贿、巨额财产来源不明案；市振业集团公司原总经理杜海成利用房地产开发受贿、境外赌博案等，人民群众无不拍手称快。

　　“查案一小步，治本一大步”，同时也引发另一思考，如何积极探索党内监督与各种监督形式有机结合、有效监督的机制，盯紧重点对象、重点领域，规范权力的运行？

　　据悉，由市纪委组织力量进行专题调研的《中共深圳市委实施〈中国共产党党内监督条例（试行）〉试行办法》已形成初稿。深圳市突破重点、务实管用的《办法》将是一种积极的探索和尝试。《办法》对《条例》作了进一步细化，在结合深圳实际的基础上，提出了不少对各级领导班子尤其是“一把手”实施有效监督的制度规定，明确规定党内监督的重点对象、重点内容和重点环节，进一步细化“监督什么”、强化“怎样监督”和深化“谁来监督”。

　　法制化是惩治和预防腐败的最高形式。近年，深圳廉政法制建设已开始提速，共出台91项廉政建设相关法规，实施了《关于加强反腐保廉立法协调工作的意见》，单是去年，深圳市人大出台了《深圳市预防职务犯罪条例》、市政府出台了《深圳市政府信息网上公开办法》；深圳市纪委、市监察局制定、起草了《深圳市违法实施行政许可责任追究规定》等10项廉政法规，为市人大、市政府出台的法规、规章提出相关的建议20多项100多条。这一切，标志着我市反腐倡廉的法制环境进一步优化。

　　目前，我市正研究起草的《深圳市预防和惩治腐败法规制度框架》，将从思想教育、行政行为、市场行为、干部人事、监督惩治等方面，建立符合深圳实际的惩治和预防腐败的制度体系，将制度建设贯穿于反腐保廉的各个环节，为改革发展提供制度保障。

　　干部选拔任用引入竞争机制是深圳一直努力探索的另一目标。2000年，深圳公开选拔6名局级干部，2001年以来，推行了处级干部缺位竞争上岗。同时，推行了国有企业经营管理人员年薪制、持股经营、期股经营等措施。2001年6月，中组部把深圳确定为干部人事制度改革综合试点单位。去年出台的《深圳市预防职务犯罪条例》，在全国地方性法规中正式率先提出“引咎辞职制度”和“免职制度”。

　　民主是权力腐败的天敌。深圳出台了《市管单位领导集体决策重大问题议事规则》，将民主集中制原则变成可具体操作的决策规则，规定凡涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须严格按规定程序运作，经集体讨论决定，实行“票决制”、末位发言制。这样，“一把手”不先定调，其他领导就能充分发表意见。领导干部在年度考核或届中、届末考核中，民主测评不称职票达三分之一以上，且经组织考核不合格的，应引咎辞职；领导干部因失职，造成重大决策失误，导致重大损失的，责令其辞职。

　　目前，深圳积极推行下级主要领导干部任用由上级党委全委会票决的做法，坚持“凡进必考”的公务员录用制度，取消了区属企业领导人员任职终身制，探索和改革公检法管理体制和职称制度、政府雇员制、事业单位职员制，进行了职务与职级“双轨制”改革试点，实行了区级“五长”交流、干部跨部门竞岗交流、机关和基层双向交流等制度。

　　“春风化雨”的廉政教育

　　多年来，各级党组织把党风廉政宣传教育纳入精神文明、政治文明以及文化立市的整体规划之中，在日趋完善的“大宣教”格局的支持下，深圳开辟了多个反腐倡廉工作“主战场”。深圳特区报、深圳商报1997年分别创办了以宣传反腐倡廉工作为主要内容的专题栏目——“明镜”、“警钟”，已整整坚持了8年多；2001年，“深圳明镜网”正式开通，去年，新整合的“深圳明镜网”专辟了“机关作风投诉与表扬”专栏。2004年，深圳纪委、监察局等单位与深圳广播电台合办了《民心桥》节目，由深圳市有关领导和政府各部门主要负责人作为嘉宾每周一次通过电波直接与市民对话；2005年，深圳市纪委又在深圳电视台开设反腐保廉电视专栏节目，每周播出一期。党风廉政宣传教育有时要来点“轰动性”，但更需要“和风细雨”般的浸润。5年来，深圳在坚持抓好纪律教育学习月活动的同时，不断丰富廉政教育载体，创新教育形式。

　　2000年，深圳大规模开展“廉内助”活动，首次把党风廉政建设延伸到家庭领域；2002年“廉洁文明家庭”教育活动启动，这是继“廉内助”活动后推出的又一创新举措，“争创廉洁文明家庭，共筑反腐保廉防线”是党员领导干部常挂嘴边的一句话。从拍摄《辉煌与堕落》警示教育片到编辑出版《道一声珍重——领导干部廉洁从政行为规范读本》，从“廉政文化论坛”等廉政文化系列活动到“共产党员的本色永不变”系列廉政公益广告的播出，无一不营造了浓厚的“廉荣腐耻”的社会文化氛围。深圳还将党风廉政建设和反腐败斗争的警语、格言编成台历、挂历出版发行，并把它们赠送给全市每一位处级以上的党员干部，让他们时刻紧绷反腐倡廉之弦。

　　由深圳拍摄的廉政公益广告，不仅在深圳电视台持续播放，而且走上了中央电视台的黄金节目时段。

　　作者:记者张惠屏周森通讯员申季轩