南方周末：高房价背后的地方政府权力制约

　　作者：刘山鹰

　　“坐地日行八万里”，用这句话形容一些城市房地产价格的上涨速度或许有点过分。但是房价上涨相对于老百姓的心理承受力，就不止是八万里，恐怕是八十万里才恰如其分。

　　人们从经济学的角度解释房地产价格高涨的原因、危害，以及如何调控房价等方面的内容，已经比较充分了。拜托经济学家的努力和呼吁，整个社会形成了关于房地产泡沫的共识。中央政府不仅在政府工作报告中特地点明，国务院更是继3月底出台了几项措施之后，4月27日又提出加强房地产市场引导和调控八项措施，以调控“人来疯”般的房价。

　　其实，房地产价格闹出这么大的动静，早已经不仅仅是经济问题，而且是社会问题―――“居者有其屋”的社会理想无法实现，和谐社会的理念在房地产领域需要从头来认识和建构。它还是一个政治学问题，一个涉及到中央和地方关系的问题。

　　大家清楚，房价高涨最主要的原因在于地方政府的推动。它有追求高GDP的冲动，有收取更多土地出让金的冲动，有收取更多房地产税的冲动，当然，还有部分官员的“寻租”冲动。简言之，就是政绩冲动和部分官员的寻租冲动。没有这些冲动，房地产价格不会像今天这个样子。

　　让我们先从地方政府入手，看看地方政府究竟应该是一种怎样的性质，享有怎样的职权。为了便于叙述，我以直辖市为例(与直辖市同样级别的还包括省和自治区)。

　　根据我国的政治制度：其一，作为直辖市级国家权力机关(人大及其常委会)的执行机关，它除了必须执行宪法、法律与行政法规以及最高国家权力机关(即全国人大及其常委会)的决议外，还必须执行本级人大及其常委会制定的地方性法规和决议，向本级人大及其常委会负责并报告工作。直辖市人大及其常委会有权监督本级人民政府的各项工作，改变或撤销本级人民政府的不适当的决定、命令。这表明，直辖市人民政府从属于本级人大及其常委会。

　　其二，作为隶属于中央人民政府的地方国家行政机关，直辖市人民政府必须服从国务院的统一指挥和领导。直辖市人民政府必须严格执行国务院制定的行政法规、命令与决定，向国务院负责并报告工作。作为最高国家行政机关，国务院有权决定中央和直辖市行政机关的职权的具体划分，并有权改变或撤销直辖市人民政府作出的不适当的决定和命令。

　　这两点概括起来就是，直辖市人民政府具有双重性质：它既要对本级人大及其常委会负责，还要对中央政府负责。

　　如果我们用地方政府的双重性质来分析房价高涨，就会发现，这双重性质都受到扭曲，从而导致房价疯涨。

　　第一重扭曲发生在中央政府和地方政府之间。中央政府肯定是不希望房价再这么疯涨下去。无论是从防范金融危机考虑，还是从让大多数人都能买得起房考虑，这都是中央政府应该持有的立场。

　　单从学理上分析，地方政府领导人要向中央政府负责，最好的方式是保持与中央政府一致的立场，采取有力措施，控制房价过度上涨。如果是这样的话，房地产的价格应该是正常的。不过，事实并非如此。虽然地方政府也按照中央精神出台了很多措施，但实际房价却一直上涨。

　　究其原因，在于一些地方政府伸出有形之手，大力托市。否则，泡沫破裂，地方官员的政绩就要泡汤。当初为了制造政绩，地方政府大力发展房地产，幕后推着房地产价格上涨，形成泡沫；现在为了保住政绩，又要托住房地产价格，不至于让泡沫破裂。

　　这里，我们可以发现一个很有意思的现象。前文已述，中央政府调控房价是代表了大多数人的利益。地方政府既然要对中央政府负责，当然也应该是按照中央政府的要求，代表大多数人民的利益，把房价压下来。事实恰恰相反，房价不降反升，大多数人买不起房，实际上是违背了大多数人的利益。一个从大多数人利益出发的政策初衷却没有能够实现大多数人的利益，这是什么原因呢？这实际上涉及的是中央政府和地方政府之间的政治运行该怎样才是恰当的问题。

　　关键是以什么标准来评价地方官员的政绩。地方经济发展是政绩，房价下跌不是政绩。房价下跌肯定会导致地方经济发展指标的下滑，这不仅不是政绩，而且正好是说明官员能力不足的证据。所以，地方官员是决不会愿意让房价下跌的。这样，一些地方政府就会千方百计在房价上做出“微调”，弱化中央政府的调控，违背中央政府的努力，违背大多数人民的利益。

　　我们需要换一个角度来考虑。如果从地方政府和地方人大及其常委会的关系角度，或许会出现一种新的可能。毕竟，地方人大及其常委会对于地方事务有着更加感性和直接的认识，房价高还是低，房价涨得快还是慢，多少人买得起房多少人买不起房，有多少投机的因素，多少房子空置，他们很容易得到相关的数据和信息，也很容易获知这方面的民意。在此基础上，地方人大及其常委会可以就此作出相关的决定，交由地方政府执行，这样的方式或许比中央政府的调控更为可取。

　　可惜，现实的情况是，一些地方的人大及其常委会在事关本地居民基本的住房问题上，几乎没有什么太大的作为。在一定程度上可以说，在控制房价高涨方面，他们还没有发挥代表本地大多数居民利益的职责―――而这又恰恰是他们的真正职责所在。

　　我们与其陈述地方人大及其常委会的未能尽职，还不如探讨一下如何使地方人大及其常委会在房价问题上尽职。

　　当地方政府为了追求政绩而托高房价时，地方人大所能做的却是为居高不下的房价“背书”，而不是迫使地方政府稳定房价。由此，第二重扭曲就发生在地方政府和地方人大及其常委会之间。

　　为什么呢？中央和地方的分权，不仅仅是权力分配，还包括制约权分配。然而，地方政府虽然拥有了很大的权力，但是对其权力的有效制约权却没有很好地得到体现。一个非常重要的具体表现就在于地方人大的作用没有得到发挥。

　　事实上，中央政府并不是万能的。这就是中央和地方关系中为什么总是中央向地方分权让权的根本原因。权力是放下去了，但中央政府要弄清地方政府究竟都干了些什么，并不那么容易。不然，就不存在那么多的虚假统计数字。所以，从中央政府出发来调控房地产价格，虽然很有必要，然而面对众多的地方政府，中央政府很难腾出那么多只手来逐个调控的。仅仅靠中央政府的努力来拉低房地产价格，难以奏效。

　　中央政府的决策具有一般性，适用于全国，一视同仁。但这些政策需要具体执行，所以需要设立地方政府，也就是说，地方政府是中央政府决策的执行者，这是一方面。另一方面，既然中央政府的决策具有一般性，那么各地千差万别的具体事务便无法纳入决策视野，这样地方政府必然拥有对于地方事务的决策权。比如对于多少额度以下投资项目的审批权由地方政府决定，就属于这种情况。地方政府的这些权力由谁来监督呢？除了中央政府，就是地方人大及其常委会。

　　可以说，制约地方政府权力的制度设计和机构设置都是存在的，但在很大程度上没有发挥出应有的作用。我们在媒体上很少看到地方的人大及其常委会对居高不下的房价发表过看法。

　　中央政府制定的政策往往和大多数民众的利益是一致的。要使这一致的利益得到实现，中央政府要善于借助地方人大的力量来推行自己的政策，让地方人大对于地方政府的制约权落到实处。所以，最为关键的不是如何评价官员的政绩，而是由谁来评价官员的政绩―――中央政府评价地方官员的主体能力，应该适度向地方人大倾斜；以及，如果地方政府的政绩不符合人民的利益，地方人大在多大程度上可以影响地方官员的进退。一个重要的政治课题是，如何将中央政府对于地方政府的制约权与地方人大对于地方政府的制约权有效结合起来。

　　从房地产问题中跳出来，我们发现，其实很多问题都跟地方政府缺乏来自地方人大的有效制约有关。比如国有资产流失，工人大量下岗；比如大搞政绩工程，地方政府债台高筑，财政困难；比如行政支出庞大，政府采购不明就里(某政府部门采购一台电脑花费2.5万元)……如果地方人大能够切实履行自己的职责，上述问题所发生的范围就会小得多，所造成的不利后果就会轻得多。所以，要使中央政府代表大多数人利益的政策到了地方不走样，需要大力发挥地方人大的积极性，获得地方人大的支持。

　　经济决定政治，至理名言。倒过来说，政治决定经济，也是至理名言。