民事、行政检察监督亟待加强

　　上个世纪80年代以前，政法界曾流传着一句顺口溜：“大公安，小法院，可有可无的检察院。”现在在刑事诉讼领域，这种状况已有了根本改观，检察院可以对刑事案件从立案侦查到审查起诉到审判乃至劳改实行全程监督，更重要的是，检察院通过直接立案侦查贪污贿赂、渎职犯罪案件，已经在事实上具有了举足轻重的地位。但是，在民事、行政诉讼领域，检察院至今未摆脱“可有可无”的尴尬局面，正如四川省人民检察院副检察长陈文华在去年“两会”期间谈到他办理一起案件所遇到的窘况：到法院去调卷宗，法院不给；通过同级检

察院调卷宗，也不给；通过上一级检察院调卷宗，还是不给。陈检察长无奈地说：法律监督确实是检察院工作的一个薄弱环节，需要加强。

　　各级人民检察院民事、行政诉讼检察监督的缺陷突出表现在以下两个方面。受案数量太少。以2003年为例，全国各级人民法院共审理民事、行政监督案件47984件（其中民事案件46151件，行政案件1833件），全国有3222个基层检察院，还有数百个省、市、州检察院，平均每个检察院每年办理的民事、行政抗诉案件不足4件。而2003年全国各级法院审理的一审民事、行政案件高达4498155件（其中民事案件4410236件，行政案件87919件），二审民事、行政案件396457件（其中民事案件371323件，行政案件25134件）。这就给人们提出了一个值得深思的问题：众多的不服法院生效民事、行政判决和裁定的当事人难道没有去检察院申诉？

　　抗诉质量、效果欠佳。仍以2003年为例，全国各级法院共审理各类审判监督案件51617件，除46151件民事案件、1833件行政案件外，还包括3633件刑事案件，审理结果是，抗诉再审的案件中改判率仅占22.59％，发回重审率仅占2.98％，这其中还包括相当数量的刑事案件。这说明，民事、行政检察部门每年受理的案件原本就少得可怜，待提起抗诉后成功率又不足四分之一，抗诉质量和效果让人难以满意。

　　为什么会造成这种状况呢？或许主要有以下几个方面的原因：

　　诉讼立法存在严重缺陷。尽管《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有人民检察院有权对民事审判活动、行政诉讼实行法律监督的规定，有权对法院已经生效的民事、行政判决、裁定按审判监督程序提起抗诉，但是，由于两部诉讼法关于民事、行政检察监督规定缺乏可操作性，且由于规定的检察监督范围过窄：仅限于民事、行政审判的一般程序，不包括民事诉讼中的财产保全和先予执行、特别程序、执行程序、涉外程序，不包括行政诉讼的执行程序等；规定的检察监督对象过窄：仅限于已经生效的民事、行政判决和裁定，也不包括民事调解书、财产保全和先予执行裁定书、民事制裁决定书、民事执行裁定书以及行政附带民事调解书、行政执行裁定书等，使法院审理的大量的民事、行政案件处于检察院无权监督的状态。民事、行政检察解释工作滞后。根据宪法和法律的规定，最高人民检察院和最高人民法院作为我国的最高司法机关，均有权就检察和审判工作出台司法解释。最高人民法院平均每年针对民事、行政审判工作作出的审判解释都在10件左右，有的年份高达近20件。相比之下，最高人民检察院很少出台关于民事、行政检察监督的检察解释，使得地方各级人民检察院的民事、行政检察机构长期因缺少可操作的检察解释而难以开展检察监督工作。

　　全国各级检察院普遍存在重刑事检察轻民事、行政检察的倾向。仅以干部提拔为例，各级检察院从反贪、刑检工作部门提拔的干部，明显多于从民事、行政检察工作部门提拔的。

　　民事、行政检察部门人员太少，制约了各级人民检察院民事、行政检察监督的开展。据了解，从基层检察院到最高人民检察院，民事、行政检察科（处、厅）是检察院内部机构中编制最少的部门，一般在3~5人，而监督的范围和对象却是最广最多的，如上所述，全国各级法院每年受理的案件多达五六百万件，其中80％以上的是民事、行政案件。

　　民事、行政检察官的业务水平亟待提高。有些法院民事、行政案件的错误比较明显，下级检察院也按程序上报上一级检察院提请抗诉，上级检察院的民事、行政检察部门却认为生效的民事、行政裁判正确，不同意抗诉，出现了下级检察院在民事、行政检察监督上水平反而高于上级检察院的情况。例如，山东省费县某供销公司因欠临沂九州集团公司5万余元的电器款未还，费县法院、临沂市中级法院两审均判决九州公司败诉，九州公司到检察院申诉，临沂市人民检察院认为两审判决明显错误，提请山东省人民检察院抗诉，省检察院民事、行政检察处却认为两审判决正确，不同意抗诉。九州公司不得不利用市检察院收集的证据等到山东省高级法院申诉，省法院按审判监督程序提审后，很快下达（2000）鲁经监字第41号民事判决书，撤销了一二审判决，判令费县某供销公司偿还九州公司货款。

　　针对民事、行政检察监督存在的突出问题，笔者建议从以下几方面完善和加强：

　　修改相关法律，扩大民事、行政检察监督的范围和对象，细化民事、行政案件抗诉程序。使检察院对民事、行政诉讼的全过程，包括民事审判程序中适用特殊程序审理的案件，民事、行政执行程序中的各类案件，涉外民事、行政案件等都有权实行检察监督；使检察院对法院已生效的各类民事、行政裁判文书，包括民事调解书、财产保全和先予执行裁定书、一审终审的民事裁判文书、民事制裁决定书、民事执行裁定书、行政附带民事调解书、行政执行裁定书等都有权按审判监督程序提起抗诉。

　　加强民事、行政检察监督的司法解释的制定工作。建议最高人民检察院早出台、多出台一些有关民事、行政检察监督的司法解释，从而使各级人民检察院从事民事、行政检察监督的检察官在实践中有切实可行的操作依据。及时培训轮训民事、行政检察官。各级人民检察院应该定期将民事、行政检察官送到高等院校或相关单位进行民事、行政诉讼法律、法规的学习，使他们逐步提高民事、行政检察监督的业务水平，从而提高处理各种疑难复杂民事、行政案件的能力。