北京东城区行政大案败诉负责人辞职规定引争议

　　保障依法行政北京市东城区实行新“办法”；败诉责任追究到个人；行政机关确实有错原告撤诉也算行政机关败诉；如何追究个人？

　　行政大案败诉行政负责人可能丢官

　　从5月开始，北京市东城区政府在全区范围内实行《行政诉讼、行政复议案件败诉责任

追究办法》(简称“办法”)。这个根据行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政监察法等法律法规制定的“办法”，将对因违法行政导致行政诉讼、行政复议案件败诉的，区政府所属行政机关及工作人员进行追究和处罚。

　　更为引人关注的是：“办法”规定，败诉案件造成重大经济损失或严重社会影响的，单位行政负责人将“被责令引咎辞职”。

　　行政机关因为打输行政官司而危及到领导个人的“宝座”，在政府行政管理理念上，可以说是个巨大的变化。

　　据东城区人民法院介绍，去年该院行政诉讼案件立案194件，行政机关的败诉率为17.1%。

　　东城区政府法制办副主任朱捷说，在行政机关败诉案件中，暴露了一些政府机关工作人员和单位领导执法观念陈旧、执法程序不规范的弊端，显现出责任意识不强、业务能力差的行政痼疾。这种状况对提高政府部门依法执政能力形成了极大的阻碍。

　　“刚刚实施的这个‘办法’对我们行政机关来说是压力，也是规范执法的动力。这要求我们在案件办理过程中更加严格认真依照程序执法，尽量不出败诉案件。”北京市东城区工商局法制科科长杨宝君对记者讲的这番话，透出一种压力和紧迫感。

　　朱捷告诉记者，“办法”的出台就是希望在最大可能调动政府内部资源的情况下，在行政管理控制的局部形成一套自我激励、自我约束的制度体系，它是良性循环、卓有成效的行政管理体制的有机组成部分，它是实现法治政府的可靠保障之一。

　　官司败诉与领导责任并未划上等号

　　“区法制办出台‘办法’，加大了对行政败诉案件的追究力度，从政府加强依法行政来看，这是一个好的措施，但问题是要正确区分责任。”东城区司法局法制科负责人石坚有些担忧地对记者说。

　　据他讲，对东城区司法局的行政诉讼，主要集中在公证方面，而作为基层司法行政部门，区司法局与其他司法行政部门不太一样，完全承担起当事人对公证处的诉讼，令司法局处境尴尬。司法局在这类诉讼中只是中间人，因为第一具体行政行为不是司法局做出的，这是困扰他们多少年的事了。

　　“我们预测，今后对公证的诉讼将呈现出越来越复杂的局面，到今天为止，公证处不管出现什么行为后果，最后都要落在司法局身上，从法律上说，这是不合理的。公证处是独立的法人，是民事主体，为什么要行政机关来替它担这个法律责任？这样，等于是让它规避了民事主体的责任，弱化了它的法律责任。”石坚说。

　　朱捷特别向记者强调，在制定“办法”时已经考虑到执法的复杂性以及在公正执法的同时保护好执法者的积极性问题，所以对确认败诉责任是有一套严格程序的，不是过错就不承担责任。也就是说，“败诉与责任并没有划上等号”。

　　法院压力增大会不会百姓胜诉更难

　　“办法”出台后，法院承受的压力增大了。有人担心法院难以在真正触及行政机关的违法行为时采取公正立场。

　　东城法院行政庭庭长孟德英说，如果行政机关的行为存在问题，法院肯定要指出其错误或违法行为的所在之处。行政机关如果纠正了，法院会向原告做工作，请原告相信其利益得到了保护而撤诉。如果行政机关纠正了自己的错误或违法行为，原告仍然不撤诉，我们还是要依法作出确认行政机关违法的判决。这可以看出我们法院一方在处理这类案件时的立场。

　　有时行政机关做出的决定，可能出于方方面面的考虑，或迫于压力或由于当时环境因素的影响等等。对此，法院也要做具体全面的分析。如果行政机关做出的决定有瑕疵，不影响实体，法院会维持其决定。但在同时，会用司法建议的形式指出存在问题。这样做，效果比较显著。

　　孟德英告诉记者，“诉讼中，经过法院做工作，行政机关撤销了错误或违法的行政行为，案件以原告撤诉结案，仍以行政机关败诉进行结案统计。行政机关败诉就要承担责任”。

　　动机良好但可能产生消极影响

　　国家行政学院法学教研部主任应松年教授认为，东城区出台的败诉追究办法动机是良好的，使执法人员在处理事情时不敢乱来，尽可能少做违法的事。但也可能产生一些消极影响。

　　一是行政机关工作人员会害怕犯错误，不敢做事，一看到事情就退缩，尤其是涉及到可能赔偿的事情，更是躲得远远的。而实际上，我们更需要的是敢于履行职责敢于负责的政府工作人员。

　　二是一旦出了事，就会千方百计找当事人撤诉，把违法行政的事情掩盖过去。

　　三是还有可能影响到法院，在我们现在的法治环境下，行政机关有可能会通过各种办法不让自己败诉，可能增加行政案件审判的压力。

　　严格界定败诉与错案

　　中国政法大学诉讼法学研究中心高家伟教授认为，避免上面说到的这些问题，最有效办法是严格、明确限定败诉和错案的范围和标准。只有在败诉出于贪污受贿、徇私枉法、反复无常、为所欲为等具有随意性的故意或者漫不经心、得过且过等重大过失的情况下，败诉才算错案，才需要追究其个人的责任。对那些尽心尽力、尽到了谨慎义务的公务员，即使出现败诉，原则上不要追究其个人责任。

　　可借鉴国家赔偿法一些标准

　　应松年教授认为，从正面和可能产生的负面影响来考虑，这个败诉追究办法应该更严密一些，比如可以借鉴国家赔偿法的一些标准。

　　他介绍说，在讨论国家赔偿法时考虑过在国家赔偿以后追究个人责任的问题，认为在追偿时应有一个标准，这个标准是“赔偿义务机关在赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的个人或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。这就是“故意或重大过失”。

　　故意是指行为人主观上认识到自己的行为违法可能造成后果。“重大过失”是相对于一般过失而言的，在正常情况下，行为人不但没有注意到其身份或职务上的特别要求，而且未能预见和避免一般人都能预见和避免的事情，也即没有达到一个公民起码要求，这就应该追究责任。至于一般过失，比如属于行政自由裁量的，执法时可能因认识上的不同而出现偏差，收集证据或运用法律时可能会因某些客观原因而不准确等等，由于这种一般过失造成的败诉，就不应该苛责工作人员，而应该通过教育、培训等来解决。

　　因此败诉追究不能一概而论，应该有区别。只要不是个人主观上故意或有重大过失损害老百姓的利益，就不应该追究责任，可以采用别的办法，如通过学习让他提高依法行政的能力。记者 杜萌