首席评论：从开发区到行政区是历史性跨越

　　袁奇峰

　　五年内两次行政区划调整，广州城市发展战略的总体空间格局、治理结构日益清晰。面对高速发展的社会经济格局，如何在加快发展的时期做到协调发展，行政区划是一个非常有效的政策工具。这一次广州区划调整与2000年番禺、花都撤市改区扩大行政区域的不同之处更像是内部盘点，目的是对处于不同发展时期和阶段的城市地区进行分类指导和管理，以

便各行政区政府可以更专业、专心地做好自己的事；其中比较有新意的是把两个国家级经济技术开发区从纯粹的产业开发集团转化为统筹城乡发展和进行社区管理的行政区政府。

　　正如“经济特区”是国家改革开放的试验田，“经济技术开发区”是改革开放初期由国家计委和国家科委共同推出的城市体制改革“试验田”、对外开放的“窗口”、连接国内外市场的“桥梁”，是城市经济发展的政策特区。为推动这项事业，19年前邓小平同志曾题词“开发区大有希望”。

　　2004年，北京经济技术开发区国内生产总值首次突破百亿元；天津经济技术开发区实现国内生产总值530.22亿元；广州经济技术开发区地区生产总值达560亿元，工业总产值达1338亿元，税收在49个国家级开发区中第一个突破100亿大关。虽然在科技开发与创新体系方面一直为业界诟病，但国家级经济技术开发区一直是各地改革开放、经济开发的一面旗帜。

　　随着国家改革开放的深化，政策普惠、统一税制，国家级经济技术开发区作为试验田的历史任务也已经基本完成。粗放式的开发经营已经难以为继，开发区“二次创业”普遍面临着严峻的挑战。截至2003年12月底，国土资源部在全国共清查各类各级开发区6015个，其中不少开发区在土地经营等方面滥用国家政策，出现了不少问题。因此，天津、青岛等市经济技术开发区已先期以行政区的形式融入城市架构，取得了良好的社会经济效果，对园区和城市都是双赢。

　　但是，许多国家级开发区这二十多年的建设往往都是“有工厂没公园，有厂区没城区”，从开发区这样的产业区开发集团转化为行政区，确实面临着观念、人才和体制的挑战。有行政区就有行政区经济、有地方财政、也有政治人物任期政绩考核制度，因此一个行政区就是一个地域性的政治和利益集团。行政区划设置是否科学合理，直接关系到行政管理的效能，关系到资源的科学配置和生产力的合理布局，关系到地区经济社会的健康发展。

　　萝岗和南沙两个区的设立符合广州市城市发展东进、南拓的总体发展战略，但是如何从开发区体制顺利转化为行政区体制；从单一追求效率到兼顾效率与公平，进行社区管理；从产业用地开发经营转化为统筹城乡协调发展，带动农村发展；从经济发展导向转化为社会经济协调发展，推进城市化，尚有很长的路要走。

　　（作者为广州城市规划研究院总规划师）

　　（晓航／编制）