行政诉讼法大修稿出炉 红头文件将受司法审查

　　日前，《行政诉讼法(修改建议稿)》在北京与部分实务界官员及专家见面，这是在去年出炉的修改建议稿的基础上又一次“大修稿”，吸纳了中国政法大学、中国人民大学、浙江大学、武汉大学、郑州大学、上海交通大学六家高校科研单位六个版本的精髓。“大修稿”可谓亮点纷呈。

　　“红头文件”要受司法审查

　　现行制度的主要内容是：涉及公民、法人和其他组织的人身权和财产权的具体行政行为，受司法管辖，而在“大修稿”中：不再受人身权财产权范围的限制，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行政行为都受司法管辖；

　　不再受具体行政行为的限制，抽象行政行为(行政规章及其他规范性文件)也就是人们常说的“红头文件”要受司法管辖；

　　通过扩大行政公务的范围而扩大司法对行政纠纷的管辖权，其中主要是：自治公务———村民委员会的职务行为，具有公务性质的行业组织的职务行为———足协、律协、公证等，由公务法人产生的行为———高校的某些职务行为；

　　增加了公益诉讼，针对行政行为影响某些公共利益而无人起诉的问题，允许检察机关或与行政行为只有一般(公共)利益关系的公民或组织起诉。

　　解决了县法院管县官问题

　　“大修稿”通过提高审级、指定管辖等方式，来解决基层法院审不了同级政府，外来干预严重等问题，比如，“大修稿”明确规定，“以县级以上人民政府为被告的行政案件”，由中级人民法院管辖；“如果原被告在同一个法院辖区的，原告可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近区域的法院管辖”。

　　当然，管辖制度的改革还有其他意义，比如，提高审判质量，对适用法律问题的解决或对抽象行政行为的审查可以保持在高级法院以上，由此促进或体现裁判的权威性。

　　行政案件可以调解

　　“大修稿”规定，人民法院“可以对行政案件进行调解”，“调解应当制作调解书”。

　　这个问题对行政诉讼制度的发展很重要，关系到对行政机关能否处分公权力的认识问题。行政行为的合法性不好处分，所以行政诉讼中的调解不会像民事那样完整。但公权力不仅仅是合法性问题还有合理性问题，对合理性问题可以调解，而很多合法性问题也恰恰可以通过合理性问题的处理在实际上予以解决。

　　规定对行政案件可以进行调解，也体现了淡化合法性监督、强化解决纠纷功能的新的司法理念。

　　拒不履行判决以藐视法庭罪论

　　行政判决执行难的问题早已闻名，因此，“大修稿”为解决这一难题出了诸多良方。

　　首先，增加了告诫程序，即“人民法院在受理申请后，应先为告诫，确定适当期间并通知义务人在此期间内履行义务”。“逾期不履行者，强制执行”。

　　其次，增加了督促履行的手段，即“行政机关拒不履行判决、裁定时，人民法院可以对该行政机关按日处以100元至500元的罚款。罚款最高金额为8000元”。

　　再次，确立了藐视法庭罪，即，“行政机关拒不履行判决、裁定，情节严重的，对该行政机关的负责人和直接责任人员以藐视法庭罪论处”。

　　停止执行可避免不必要的损害

　　现行制度是不停止行政行为的执行，而实践中一般都停止行政行为的执行。实践证明，停止执行更有必要，可以避免对相对人的不必要的损害，而停止执行对行政的影响并不大。此次“大修稿”规定，诉讼期间停止被诉行政行为的执行，但有四种例外情况，其中之一是：人民法院应当裁定不停止被诉行政行为的执行。

　　但是，“大修稿”在某些方面离人们对行政诉讼法修改的期盼还有一些差距。为什么不一步到位，修订一部人们理想中的行政诉讼法呢？为此，记者采访了有关专家。

　　为什么没有设立行政法院

　　1989年颁布的行政诉讼法第三条规定，“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”。殊不知，就是这么看似简短而又平实的一个条文，推动了我国司法体制的重大变革，行政审判机构从此在各级人民法院组建、设立。因此，从行政诉讼法修改启动之初，就有学者力主在我国设立行政法院系统，认为行政法院是解决中国行政诉讼综合症的良药，而且一定程度上也符合大陆法传统。行政诉讼法“大修稿”主要参与人、中国政法大学马怀德教授曾力主这种观点。但此次“大修稿”为什么没有采纳这一观点，将行政法院的设立当成推动我国司法体制改革的又一契机呢？

　　马怀德教授说，“大修稿”最终采取了改革管辖制度的方案而非设立行政法院的方案，是经过多次论证的结果。就如同给一个病人做手术，首先要考虑这个病人的承受能力一样，与其选择一个动作比较大、阻力比较大、难度比较大的方案，不如选择一个比较稳妥的、有现实性的方案。最初，设立行政法院的设想是基于这一方案可以保障行政案件审判权可以公正、独立地行使，但退而求其次，如果通过改革行政案件管辖制度也能达到实现或大部分实现此目标的目的，而同时也可以节约改革成本，那么后者就更是一种现实的、理性的选择。

　　为什么没能实现诉讼类型与判决方式的结合

　　裁判受诉讼请求的严格约束是司法的基本原则，诉与判应当一致，在很大程度上，行政判决方式问题就是诉讼类型问题(但也不完全一致)。没有充分的、符合法治要求的判决形式，当事人的权益就不能得到司法的充分保护。在我国现行的行政判决制度存在的问题很多。

　　在现行行政诉讼制度中，违法的行政行为一律撤销。而目前最先进的经验是，轻微的特别是程序违法，不以违法论，不撤销行政行为；严重些的违法行为由法院裁量决定是否撤销；更严重的违法行政行为的后果不是撤销，而是无效。

　　对合法行政行为不应适用维持判决，而应当适用驳回原告诉讼请求的判决，原因有二：一是符合诉判一致的司法原则，原告的请求不能支持就应当驳回；二是维持判决可能对其他人的利益产生影响。

　　对严重违法但如果撤销又会严重损害公共利益的行政行为的判决，应该有例外。如，在撤销一个行政行为的损害比不撤销的好处更大时，就应当有原则的例外，不撤销。

　　那么，在“大修稿”中并未采取诉讼类型的设计途径，行政诉讼法“大修稿”的主持人应松年教授是这样对记者解释的：

　　诉讼类型的设计，需要理论和实践提供条件。我国行政诉讼短短十余年的实践，似尚未为归纳出符合我国情况的诉讼类型的设计提供足够的经验。此前已有人作过设计诉讼类型的尝试，但很难说已有成功的希望。还不如在现在行政诉讼法律规定的基础上作适当修改，仍可以使一些问题得到较好解决。还应当看到，法律只有为民众所接受才能产生力量，在我国现有法治水平的情况下，通俗易懂，能为广大人民群众理解和接受，才能发挥行政诉讼保护公民权利的作用。应教授强调，他本人赞成这次修改仍以原法为基础，作出能满足现实需要的修改方案。

　　据了解，行政诉讼法修订已列入十届全国人大常委会5年立法规划。此次修改行政诉讼法的主要目的是排除干扰，实现审判独立。可以讲，“大修稿”已经在最大程度上实现了这一目的。当然，“大修稿”中还有诸多细节上的、技术上的问题有待进一步研究和解决，但这一“大修稿”已经让我们看到了将要进入正式立法程序的行政诉讼法修订稿的“毛坯”，里面所体现的先进的法律理念和立法精神也足以让我们欣慰。