“人民检察院认为行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，可以以公益代表人的身份，向人民法院提起行政诉讼。”这是即将提交全国人大法工委的《行政诉讼法》修改稿中的明确规定。
“这也就意味着‘红头文件’将纳入司法机关的审查范围，而在1989年实施生效的《行政诉讼法》中这是不可能实现的。”负责此次修改稿起草工作的中国政法大学法学院院长
马怀德教授在接受《第一财经日报》记者采访时说。
据了解，1989年实施生效的《行政诉讼法》虽然明确规定了公民、法人和其他组织可以对行政机关实施的具体行政行为提起诉讼，但也同时规定对法律、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为不可以提起诉讼，而这些抽象行政行为就包括我们通常所说的“红头文件”。
马怀德告诉记者，如果不能把抽象行政行为纳入诉讼的范围内，将不利于行政法的建设。因为行政机关行使权力的方式之一就是制定规章、决定、命令，同时这些规定对公民、法人、其他组织又具有普遍的约束力。
他举例说，比如县政府随便出个“红头文件”，其抽象行政行为很可能越权违法，侵犯公民、法人、其他组织的合法权益，但是却没有一个对其有效的约束监督机制。以前虽然有人大和上级部门的审查，但马怀德表示，这些方式实际上很难启动，也没有动力。因此，对《行政诉讼法》中的相关条款进行修改，已是当务之急。赋予司法机关审查权限，将会有效地激活监督机制。
不过，就具体哪些规定可以提起诉讼，参与修改《行政诉讼法》的专家们目前还没有达成一致意见。
马怀德透露，虽然从理论上来说，司法审查可以有更广的范围，但从实际操作的可能性来说，应该是除《立法法》规定的法律、法规外，公民对其他的规章、命令等规范性文件都可以向法院提起诉讼。因为如果对《立法法》中规定的法律、法规等提起诉讼的话将不利于现行法律体系的稳定。
由于个人起诉不一定代表民意，马怀德说，在公民对抽象行政行为提起诉讼之前，将先由检察院代表民意提起公益诉讼；原本提起诉讼的公民、法人和其他组织则作为第三人参加诉讼。同时，为了防止检察院的不起诉行为可能给公民带来损害，修改稿中也明确规定，检察院决定不起诉的，提起申请的公民、法人或其他组织可以提起诉讼。而中级人民法院则比较合适受理这类案件，这样既不会离基层太遥远，又能保证审查质量。司法机关在依照相关程序进行审查后，对于违法的规章及其他行政规范性文件，人民法院可以判决撤销，或确认违法。
目前，《行政诉讼法》的修改已列入十届全国人大立法规划，但人大具体审查及通过时间还不能确定。 本报记者 叶静 发自北京
