守法成本高 违法成本低--"守法吃亏"的环保困局

　　“守法成本高，执法成本高，违法成本低。”困扰我国环境保护事业的这一悖理，使一些企业形成“宁可受罚也不愿治污”的行为习惯———

　　5月10日，在“国家环保总局挂牌督办九大环境违法案件”新闻发布会上，环保总局环境监察局局长陆新元说：“受环境法制约，企业违法成本低、守法成本高、执法成本也高的现象没有得到根本扭转。”

　　翻看今年的采访本，记者发现，国家环保总局有关负责人在绝大多数的新闻发布会上，都会提到“守法成本高，执法成本高，违法成本低”的问题。国家环保总局局长解振华在年初的一次演讲中强调，我国环境法制尚不到位，存在违法成本低、守法成本高的问题，环境部门执法只有罚款权，却没有其它的权利，环保部门的罚款权上限只有10万元。这种情况下，污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境，而这正是法律的空白点。

　　环保困局：守法吃亏 违法获利

　　“守法成本高，执法成本高，违法成本低”，这在我国的环保中，决非偶然现象。广州市日前对流溪河流域的污染企业进行环保执法，4家排污企业被法院和环保部门强制查封时，一家工厂负责人却表示：“我们宁可继续生产也不愿治污，大不了继续受罚，反正环保罚款的钱远远不如停业整顿的损失和环保设备的购置维护费多。”据了解，尽管该企业因多次排污而被处罚，但前前后后加起来，也仅被罚了1.138万元。

　　在某些时候，环保执法常常会陷入了“排污———查处———罚款———继续排污———继续查处———继续罚款———再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中，执法不断，罚款不断，但排污不止。违法者“理直气壮”，把罚款看做是对排污的一种认可。

　　据介绍，由于针对企业排污行为的经济手段和监管措施存在滞后和不合理，企业违法排污的投入产出比高，选择违法排污就成为必然。首先，我国排污收费的征收标准偏低，远远低于治污成本，同时存在少收、漏收、征收不上来诸多情况，难以达到促使企业削减排放的目的。其次，行政处罚力度不够，缺乏刺激企业自觉控制污染的动力。有人算过一笔账，高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2～1.8元，偷排每日的净收益往往能达到几十万元，而环保部门最高罚款限额仅为10万元，这使得一些企业宁愿认罚也不愿采取措施防治污染。

　　国家环保总局环境监察局的有关人士介绍说，守法成本过高，也是企业不愿治理或治理不起的重要原因。一是治污设施建设和运行成本高。以污水处理为例，造纸行业一套日处理能力为150吨的碱回收工程需投资近亿元，运行费用可占其销售总收入的10％以上。如此巨额投资，以追求利润最大化为目的的企业是不太情愿付出的；二是遍布全国的成千上万中小企业，由于规模和技术限制等因素，污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。

　　既然违法者占便宜，守法者会吃亏，这就带出一个严重的问题：谁还守法呢？

　　处罚力度：威慑力不足 违法者猖獗

　　去年发生在四川沱江的特大污染事故，不仅造成了数亿元的直接经济损失，据专家估计，污染事故对当地的环境影响还将持续四五年之久。而环境执法部门对污染单位的最高罚款额却少得可怜。

　　今年春节前，在全国有史以来最大的一场“环评风暴”中，一度成为矛盾焦点的金沙江溪洛渡水电站等3个电站，最终在春天被罚款20万元。据国家环保总局透露，30个违法开工项目虽然全部接受了行政罚款，但最高的罚款10万元，最低的仅为5万元。

　　“对于投资数十亿元的特大电站项目，这样的处罚可谓是九牛一毛。这样的处罚力度对违法行为谈何震慑力？”国家环保总局一位人士这样说。

　　不仅此次“环评风暴”罚款力度偏小，实际上环保部门对普通环保违规企业还普遍缺乏直接有效的管制手段。

　　一些环保基层工作者反映，即使数额很小的罚款，只要遇到态度强硬的企业，环境执法就非常困难。有时候，环保部门甚至要和企业坐下来协商，最后大家各让一步，取一个折衷的罚款数额。

　　国家环保总局去年12月5日提供的一份材料显示，去年，环保监察执法部门“脱帽”后，执法人员遭到部分污染企业员工围攻的几率明显增加，暴力抗拒环境执法事件呈上升趋势。环保总局调查统计数字显示，据全国12个省的不完全统计，去年全国发生环境执法受阻事件4400余起，其中暴力抗法事件120多起。

　　据环保总局环境监察局张志敏处长介绍，工商、税务、供电部门等可以通过吊销执照、没收非法所得等一系列有效的手段来处罚企业。但环保部门仅有的权力便是责令整改。如果企业不执行，环保部门就得向政府申请，要求对该企业予以停产，最后没办法，只能向法院起诉。等到法院判决下来，时间已经过去了6个月。在这6个月中，企业生产照旧。

　　济南市裕兴化工总厂和裕兴化工有限公司多次违法排污，屡禁不止。据悉，作为山东小清河流域的重点污染企业，去年以来，环保部门共对这两家企业进行了60余次现场检查，多次进行过立案处罚，但其工业废水还是超标排放。在7次立案查处中，两企业应该缴纳160万元的排污费，其中一半的费用至今仍没有上缴。

　　5月10日，国家环保总局通报了2005年首批挂牌督办的晋陕蒙宁交界区域电石铁合金焦化行业环境污染案、陕西武功县东方纸业集团污染渭河案等9个环境违法案件，5月19日，环保总局又通报了内蒙古通辽梅花科技有限公司环境违法问题。据介绍，内蒙古通辽梅花科技有限公司是通辽市重点招商引资项目，被列为内蒙古自治区农业产业化重点企业。检查发现，该企业一期工程超标排污。二期、三期工程在未办理环保手续情况下也正在加紧施工。对这样一个严重违犯国家环保法律法规的企业，当地政府却甘当违法企业保护伞，免收企业包括排污费等在内的所有行政费用，甚至明文要求对企业进行检查需事先提出申请，经同意后方可进入。

　　走出困局：多管齐下 增强法律刚性

　　针对环保领域诸多违法违规行为禁而不止的现象，“加大惩治力度”似乎成了惟一选择。

　　在今年的两会上，许多人士提出，要增强法律刚性。全国人大代表姜德明提出，法律法规的滞后性，造成了所规定的处罚金额与现行经济生活水平的不相适应。如果相对于违法者所取得的高额利润来说，处罚金额微不足道，就无法起到应有的惩戒作用。

　　上海市近日正在全国率先修订《上海市环境保护条例》，这似乎为解决这个问题点亮了一盏灯。据悉，针对最急需解决的违法成本低、守法成本高等环保软肋问题，《上海市环境保护条例(修订草案)》大幅度提高了破坏环境的处罚标准，从原来的最高处罚额度20万元上升到50万元。但立刻有专家提出，“上海市拟定的最高50万元的处罚额仍不足以遏止环境违法行为，应采取比例罚款制，不要设定最高限额。”专家说，环境执法要硬起来，当务之急就是要丰富执法手段，加大处罚力度，要让违法者确实感到“切肤之痛”，要让违法成本大大高于守法成本，让违法企业买不起单。

　　事实上，不仅仅是“罚款”的问题，环境执法还要超越“权力”“政策”这两道坎。

　　依据法律规定，对环境质量负责的是地方政府。但由于在地方领导干部的考核指标中环境没有上升到与经济同等的地位，地方保护主义在所难免。地方政府为追求“政绩”不惜牺牲环境，招商引资时降低门槛，新建项目时擅开“绿灯”，当执法部门依法检查时，又公然为企业说情；部分地区对污染严重的企业挂牌保护，推行企业“清静日”，甚至出现了个别县撤销了环保局或者把环保局当“替罪羊”。环保部门都是地方工作人员，靠着税收“吃饭”的环境监管机制难以实现有效监管。针对企业的违法排污行为，一些地方环保部门不敢管得太狠，生怕影响了当地的经济发展，自己受到影响，丢了“乌纱帽”。

　　政策导向限制了企业的治污积极性。环保产品与普通产品相比，在国家税收上没有优惠，让企业自掏腰包为“环保”买单，既对企业不公平，也不利于环境成本模式从由生产者单独承担成本，向由全产业链共同分担成本的转变。这无疑限制了企业的治污积极性。

　　基于此，专家建议，我国应将环境建设与环境执法分开，把环境建设任务交给地方各级政府，环保部门则专心履行执法职能，依法查处各类环境违法行为。国家还应加大对环保部门的财政投入，保证执法经费和执法人员的工资，减少环保部门对地方财政的依赖，让执法者“挺起腰杆说话”。

　　国家环保总局有关人士提出，要多管齐下提高企业环境违法成本。比如，建立合理有效的环境治理成本分摊方式，明确环境作为一种典型的公共产品，应当由受益者共同承担成本，应通过法律把各方面的责任确定下来；完善法律法规，促进企业自发自愿进行环境管理；要加大责任追究力度，查事与查人相结合。对存在地方保护主义的地方政府及有关部门负责人和不依法行政、不作为、乱作为的环境监管失职者，要联合监察部门依法追究其责任。(记者王冬梅)(工人日报6月3日第八版)（责任编辑:常黎明）（来源：工人日报）