农民工社会保障设计构想

　　荆楚网（湖北日报）李志明

　　编者按

　　近年来，在我国经济快速增长中，一些社会发展方面的要求日益迫切。其中之一就是农民的社会保障问题。如何在新的历史条件下建立农村社会福利机制，是解决“三农问题”

的内在要求，也是构建社会主义和谐社会的迫切需要。本刊今天编发两位专家的文章，希望对大家的思考和实践有所助益。

　　问题提出：农民工群体成了一个地位和处境尴尬的弱势群体

　　从20世纪80年代以来，农村剩余劳动力大规模涌向城镇寻找就业机会。农民工进城务工经商，加快了城镇二、三产业的发展，为当地创造了大量的财富和税收，为国家经济发展尤其是城镇经济发展做出了重大贡献。但是这样一个规模庞大的农民工群体在现行体制框架的排斥下，却成了一个社会身份特殊、流动性强、地位和处境尴尬的“边缘”群体。从劳动权益方面看。由于农民工的受教育程度普遍较低，绝大多数只能进入次级劳动力市场，而中国次级劳动力市场供给远远大于需求，是一个明显的买方市场，农民工的谈判地位很低。因此，他们的劳动条件一般较差，劳动时间也大多超过每天8小时和每周5天的法定工作时间，而劳动报酬却相对城市工人低很多，并且许多用人单位不与农民工签订任何形式的劳动合同，以种种理由拖欠克扣农民工工资。从医疗保险方面看。据学者调查，有36.4％的农民工生过病甚至多次生病，但他们生病以后有59.3％的人没有花钱看病，而是仗着自己年轻，体质好，硬挺过来的。另外40.7％的人看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的费用不足实际看病费用的1/12。从工伤保险方面看。规定“全国所有企业劳动者都要参保”的《企业职工工伤保险试行办法》于1996年颁布施行，直至2003年底，全国的工伤保险也只覆盖了4000多万职工，且多集中在国有企业和集体企业，而雇佣了绝大部分农民工的乡镇企业、私营企业以及外资企业的职工则较少参保。另外，像失业保险、养老保险等保障项目对于农民工来说就更是可望而不可及的东西。

　　原因分析：农民工社会保障权益缺失，既有历史原因，也有现实原因；既有制度设计上的原因，也有实际操作中的原因

　　1、制度设计上的原因在计划经济时代，社会成员被城乡分割的二元户籍制度划分为城镇居民和乡村农民，以此为基础建立的传统的劳动人事制度和二元社会保障制度表现出对城镇居民的严重倾斜，这种状况至今仍未得到明显改善。在劳动人事制度设计方面，出于保护城市劳动者利益的考虑，很多城市的政府管理部门对农民工进城务工经商采取以管制、限制、防范为主的政策，农民工根本无法进入正规部门工作，处在社会保护、劳动法律和工作场所保护措施的范围之外。在社会保障制度设计方面，规定城镇居民以就业的单位作保障，而农民的保障来源是土地，在遭遇各种风险（如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等风险）时，城镇居民有来自国家、社会和所属单位以及各种制度安排的援助，而农民仅有非常有限的救灾济贫再加上乡村集体解决的五保户保障等作为支持手段。另外，作为最为权威、正式的社会制度的相关法律，在具体操作实施过程中主要侧重于城市劳动者，没有专门保护农民工权益的法律法规，或是缺乏对农民工同等的法律解释，使得他们的社会保障工作难以实现强制性，这是造成目前侵害农民工社会保障权益现象存在的主要原因。2．具体操作上的原因可以说，农民工社会保障权益缺失的现状与农民工流动性强的特性，以及由此引起的社会保障制度具体操作上的困难有很大关系，正是由于这种困难延缓了农民工社会保障制度的建立。农民工的流动性特点，要求社会保障能够随之进行转移。目前中国农村基本上都是实行农民家庭自筹保障，养老社会保险制度还处在试点阶段，农村合作医疗制度覆盖率也仅为10％－15％，失业保障等其它保障项目尚未完全列入议事日程。当农民工返乡时，其失业、养老保障没有地方能够接受，即使有些省份在进行农村社会养老保险试点，但二者标准不一，也无法实现衔接。另外，农民工在不同地区之间的流动也极容易引起社会保障难以转移的问题。目前中国是以省作为社会保障（养老、医疗、失业）的统筹单位，实际上多数省份还停留在县市级统筹的水平上，农民工跨省、跨县市流动就业，因相互之间的标准不同，其社会保障转移的实践可操作性很差。3．认识误区在当前，人们在认识到农民工的群体性、特殊性和迫切的社会保障诉求的同时，对农民工社会保障问题也存在一些思想观念上的认识误区。一种观点是，政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经异常沉重，对农民工的社会保障无力承受。诚然，我国社会保障制度正处在改革攻坚时期，历史旧账需要偿付，转制成本需要承担，保障基金来源不充足，资金上有很大困难，但这种单纯从经济视角来看待农民工社会保障问题的观点显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不只是“市民”政府，城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由；况且，我国经济已持续高速增长了20多年，国家的经济承受能力越来越强，那种以国家财力不足作为不考虑农民工社会保障的理由已越来越不充分。同时，不少人对农民工的社会保障代价估计过高。在实际运作中，虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但其主要责任还是在于制度设计、法规健全以及现实政策的执行监督，难点在于如何调动雇主和农民工参与社会保障体系、分担社会保障责任的积极性，最终建立一个符合国情的资金来源多样化、费用分担合理化、执行成本和社会成本最小化的农民工社会保障制度。另有一种观点是，政府以往并未承诺过解决农民的养老、疾病医疗等社会保障问题，农民工仍然是农民身份，因而可以不予考虑。然而，现代社会保障已不再是传统的恩赐式官办慈善济贫事业，也不是以契约为基础的“合同式”保险保障，而是出于对市场体制的补充和维护的考虑，从而建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，基于人们对平等、幸福、安全、和谐的生活追求和保障全体国民共享经济、社会发展成果的正义举措。因此负责任的政府不能将对本国公民的社会保障义务视为“包袱”，保障民生是现代政府的当然责任，也是现代政府赖以存在的基础。还有一种观点认为：农民工虽然在城镇从事非农职业，但他们仍是农民，仍拥有自己承包的土地，因此如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去从事农业生产，其承包的土地发挥着最基本的生活保障功能。而现实的情况是，农民工中的绝大多数并不愿意回到农民队伍中去，尤其是年轻的农民工更是从思想到技能均脱离农民的职业很远。

　　设计构想：建立面向农民工的工伤保险制度、医疗保障制度及社会保障制度

　　农民工是中国社会转型过程中出现的新的结构因素，解决他们的社会保障没有传统经验可供参考，工业化与城市化同步推进的西方发达国家亦不能提供关于这方面的有效借鉴，而只能靠我们在实践中不断探索。长期以来由于多方面因素的综合作用，使得农民工的相当一部分人处于流动状态，亦工亦农、亦城亦乡、收入不稳定且偏低，加之其所从事的职业差异较大且变动性强，因此在构建面向农民工的社会保障制度时，决不能采取“一刀切”的办法，而只能根据农民工的需求与制度建设的可能来分类分层保障，优先解决突出的、基本的保障问题。按照普遍性原则确立针对农民工的工伤保险制度，这是当前最迫切的保障项目。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快优先得到确立，这也是几乎所有建立了社会保障制度的国家普遍优先考虑的保障项目。这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，项目成本亦不高，对农民工来说是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职业伤害就可以得到相应的赔偿；对用人单位来讲则是建立在《劳动法》和《工伤保险条例》基础之上的工伤赔偿机制，费用也不高；政府部门负责组织赔偿亦较易操作。而且，由于建立起了针对农民工的工伤赔偿机制，用人单位将会更加注意生产经营过程中的安全卫生保护措施。建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障制度。尽管从年龄结构上来看农民工以年轻力壮者为多，但是由于他们所从事的大多是脏、累、重、险的工作，劳动条件相对比较恶劣，生活、居住条件亦较差，患病是难以避免的，这使得疾病医疗保障尤其是大病保障制度成为农民工的现实需要。对此，可以在对农民工进行分类的基础上加以区别对待：对于那些有雇主并且职业稳定、有固定收入、已在城镇居住多年的农民工，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度（其中雇主负担社会统筹部分，农民工个人缴费及雇主缴费的小部分进入农民工的个人账户；个人账户用于一般医疗，不足且未超过一定比例的部分，仍由农民工个人负担；疾病医疗费用若超过一定比例即为大病，由社会统筹医疗基金负担费用的绝大部分，其余部分仍由农民工个人负担）。而对于那些职业不稳定、也无固定收入且流动性较大的农民工，可不参加一般医疗保险，日常的医疗费用开支由个人或家庭承担，但应参加大病统筹医疗保险、为其设立统筹账户，如果他们愿意参加一般医疗保险，可为其设立个人账户，并确保其个人账户能在全国范围内转移。建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。最低生活保障制度是国家基于保障公民人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工作为我国现代化建设进程当中的一支不可缺少的力量，同时也是一个“最容易受伤的群体”，当其基本生活难以为继时，国家有义务对其进行救助。笔者建议：对于上述第一类农民工中已满40周岁的，应将其纳入城镇最低生活保障制度，与城市居民享受同等待遇；对于不满40周岁的以及后一类农民工，考虑到其流动性较大且年龄普遍较轻，一旦找到工作，不但可以养活自己，而且可以养活全家，可以为他们建立“公共劳动”这样一种特殊形式的最低生活保障制度，为这些身强力壮的农民工提供暂时的栖身之所和劳动就业机会，以维持其基本生活。对于政府来说，这样一种制度比单纯的经济救助更有效，更节省成本。除了最低生活保障制度这样一种解决农民工基本生计的社会救助制度外，在农民工遭遇天灾人祸时，为其提供紧急救济；在农民工合法权益受损或遭遇不公待遇时，为其提供法律援助；在农民工寻求就业、创业时，减少相关条件限制或为他们减免行政性收费负担等特别援助。把农民工的养老保险纳入有差别的社会养老保险体系。对拥有比较稳定的职业、相对固定的住所和单位且已在城镇居住达到规定年限的农民工，应该考虑将他们纳入当地社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以参照城镇职工的标准执行。对于无固定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，如制定一定范围内不同档次的缴费率由农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的用人单位必须根据农民工所选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费。对于进入城市从事经营性职业的自雇农民工则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的农民工建立个人账户。建立一种专门用于保障农民工工资的欠薪保障机制。以往在此事的处理上多为专项行动，尚未上升为制度规范。对此，笔者建议：一方面政府部门要加大干预力度，采取强有力的措施加倍处罚欠薪单位、限期整改，对恶意拖欠克扣农民工工资、并造成社会影响的用人单位可吊销营业执照；另一方面可以考虑在雇用农民工占农民工总数1/3、拖欠农民工工资现象严重的建筑行业强制推行“工资保证金”制度。（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）