“以租代征” 濮阳市政府“租用”耕地成被告

　　政府出面“租用”农民的土地进行公共建设，这是近年来在一些地方悄悄兴起的新的政府用地方式。一般来讲，既属出租，就要有出租年限，租期届满后，出租方要收回所有权或使用权，在这个时候其使用价值和使用性质是不能改变的。但是租用农民土地进行公共建设(修桥、建路、城市扩建等)，显然不具有可逆性，农民一旦租出土地就不可能再收回，这个道理谁都明白。但为什么一些政府还要使用“租地”这种“古怪”的形式呢？

　　国家对公共建设用地规定了行政征用的形式，行政征用是农用地改为非农用地的惟一合法形式，也是国家对土地进行保护，对其使用进行控制的有效手段，然而当“租用”这个概念出现的时候，国家对土地的管理就被撕开了一个缺口。日前，记者对发生在河南的一起“行政租地”案进行了调查。

　　三级政府成被告

　　2004年9月，河南省濮阳市胡村乡9个村200多户村民以乡政府以修建S101郑吴线胡村乡段工程为名强行与他们签订租地协议，侵犯了他们合法权益为由，将乡(胡村乡)、县(濮阳高新技术产业开发区管委会，代行县级管理职能)、市(濮阳市)三级政府告上法庭。

　　原来，濮阳市政府为修建S101郑吴线濮阳城区段改建工程，需要占用王助、胡村两乡共1000余亩土地，在使用土地的时候政府采取了“租用”的形式。

　　记者从濮阳高新技术产业开发区管委会(2004)9号会议纪要中看到有关租地的规定。“从2005年开始，按照每年1300元/亩的标准对所占土地进行租用。每年分两次付清，6月30日前付700元/亩。12月31日前付600元/亩。”胡村乡政府根据市、县两级会议纪要精神，开始对各村土地及地面附着物进行清点，同时开始施工(推地)，并草拟了乡政府与村委会的租地协议，以及村委会与村民的租地协议。

　　对此村民反应强烈，他们对政府能否按期付给他们租金也持怀疑态度，要求政府一次性地给予征地补偿，而非土地租金。在这种情况下，胡村乡政府还是强行与村民签协议，并强行施工，双方发生纠纷，于是诉至濮阳市中院。

　　2004年12月3日，濮阳市中级人民法院一审判决驳回了原告的诉讼请求。村民不服，上诉至河南省高院，此案二审正在审理之中。

　　麦田中的工地

　　记者来到濮阳市胡村乡的时候正是5月底6月初。路两边的地里麦浪滚滚，庄稼长势喜人。在麦地里，记者找到了杜家庄村的村党支部书记兼村委会主任，他对记者说，“你脚下的这条路，就是新修通的郑吴线的一部分。”记者这才注意到，这是一条刚刚通车的公路。村委会主任说，正在打官司的就是这条路，杜家庄这一段在2004年11月已经通车了，其他的路段正在施工中。他说，修路占了村里150多亩地，现在道路两旁的麦地都是杜家庄的。记者问他有没有和乡政府签租地协议，他说签了，但协议都在乡政府，他手中没有。记者再问他村民有没有人签协议时，他说，村民反对，都没有签。

　　记者和村民一起去看了正在施工的路段，在成片的麦田中裸露着长长的一道被挖开的黄土地，看上去犹如完好的肌肤上一道流血的伤口一样触目惊心。村民对记者说，这些都是上好的农田，亩产小麦一千三百多斤，虽然不是最高的，但也是相当高的了。

　　是谁在租地

　　记者来到了胡村乡政府。一位主管副乡长和一位土地所的干部接待了记者。记者拿出了两份乡政府和村委会的协议与村委会和村民的协议的空白样本请他们看，土地所的干部对记者说，这两份协议是乡里起草的，原因是租地工作上面压得紧，村民要求写个东西，乡里就草拟了这么一个稿子，为的是让村民知道地给了谁，谁出钱，但村民都没有签，所以这个协议也就没用了。

　　副乡长说，乡里没和村委会签过任何协议，应该是谁用地谁签协议，乡里不是用地单位，只是协助做村民的工作。记者问谁是用地单位，副乡长说，郑吴线是省际公路，乡里没权修这样的公路。记者再问谁有权修这样的公路，副乡长笑而不答，似乎这个问题是不言自明的。

　　记者又来到了濮阳市政府，接待记者的是此案的诉讼委托代理人，一位法制办的工作人员。他对记者说，他只是代理诉讼程序中的问题，对实体问题不涉及。对记者提出的为什么政府要采取租地的形式而不是用征地的形式，两者有什么区别，租地修公路同样是改变了土地的使用性质，要不要有关部门办理相关的手续这些问题，他一概以不太清楚做答。但记者在濮阳市人民政府市长办公会议纪要(2004)35号中看到这样一段话，“现有的地面附着物要记录在案，将来S101郑吴线濮阳城区段道路两侧征用土地时，用地单位要征到道路中心线，并按当时的标准给占地村庄予以补偿。”记者从这段话可以感到，S101郑吴线并没有办理用地手续。而我国的土地法规定，“征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷(525亩)的、其他土地超过70公顷(1050亩)的，必须由国务院批准”。那么租用1000多亩耕地修公路又要谁来批呢？

　　一些政府热衷以租代征

　　据记者了解，向农民租用土地进行公共建设的，在河南境内也不是只有濮阳市一家。记者手头还有两份租地协议，一份是焦作市修武县方庄镇政府向所辖的韩庄村委会租用土地8000多亩，其中包括600多亩耕地，年租金30万元，租期50年，另一份协议是方庄镇政府将这块土地租给修武县云台山风景区管理局修建了一个“亚洲第一大停车场”。

　　针对这种在实践中大量存地的租用耕地进行公共建设的行为，一位省法院的法官表示了他的忧虑。他说，很明显这种租地行为违反了我国土地保护的有关法律法规，采用租地这种形式，一方面规避了国家的法律，另一方面失地农民的利益也无法得到保障，而更为严重的是，作为国家命脉的耕地在不知不觉中流失了。（责任编辑:熊红祥）（来源：法制日报）