关注立法监督问题 直面“法律打架”（

　　河北省香河县66岁的居民王淑荣近来成了“新闻人物”。

　　日前，河北省十届人大常委会第十五次会议审议通过了《河北省土地管理条例修正案》，原法规中的第二十五条因与国家法律不一致而被删除。河北省人大常委会有关人士透露，这个条款的变化重要起因是：2003年5月1日，王淑荣写信给全国人大常委会，反映该条款与我国土地管理法相关条款相冲突。

　　王淑荣的举动再次激起人们对立法监督问题的关注。面对不同的法律规定的不一致时，也就是俗称“法律打架”时，公民能做些什么？

　　频频发生的“上书”事件

　　随着依法治国方略不断推进，王淑荣上书事件不是空前的，也不会是绝后的：

　　2003年5月14日，在孙志刚案进入司法程序的同时，北大三位法学博士和五位著名法学家先后联名上书全国人大常委会，要求按照《立法法》的有关规定，对收容遣送制度进行“违宪审查”。

　　2003年11月19日，肖太福、涂红兵、陈占军、朱嘉宁四律师上书全国人大常委会，要求审查《河南省农作物种子管理条例》的法律效力。这是《立法法》实施后，公民首次以律师身份根据该法规定提出立法审查建议。

　　2003年11月20日，一封由1611名公民签名的《要求对全国31省（市、区）公务员录用限制乙肝病毒携带者规定进行违宪审查和加强乙肝病毒携带者立法保护的建议书》，同时递交到了全国人大常委会、卫生部和国务院法制办。

　　还有某省一女副市长曾建议全国人大常委会审查公务员条例关于退休年龄的规定，认为女性55岁退休、男性60岁退休，是“对女性的歧视”。

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　　面对“法律打架”，越来越多的公民不是坐等立法机关自身纠错，而是选择了“上书”监督的方式。这表明公民民主法治意识的增强。

　　2000年7月1日实施的《立法法》赋予了人们这种行为的合法性。该法第九十条第二款规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

　　维护法制统一的要求

　　有学者把《立法法》第九十条第二款规定的权利称为“公民的立法监督建议权”。上书正是在行使这个权利。

　　“公民为‘法律打架’而上书，一个重要原因是法律冲突的客观存在。公民上书客观上又有利于法制统一。”中国人民大学法学教授朱力宇说。

　　“法律打架”，是一种法律冲突。这种冲突可能发生在有相同效力等级的法律之间，也可能发生在不同等级的法律之间。我国为解决法律冲突问题，建立了法律法规备案审查制度。譬如，地方性法规都要送国务院或全国人大常委会备案。但是，据有关专家说，在前些年，这个制度多停留在“备而不审”，只是“收收”这些法规案。

　　最近20年，我国立法进入快车道，出现“法律打架”的可能性也增大：一些机关越权制定法规、规章；一些法规、规章与法律相抵触；一些法规、规章互相矛盾等。

　　法律制定或实施后，发现“法律打架”时，哪些单位或个人能提起法律审查请求？中国人民大学法学教授胡锦光介绍说，《立法法》规定了两类主体：第一类是国务院、中央军委、最高人民法院等主体；第二类是除第一类以外的国家机关、社会团体、企事业组织和公民。

　　2004年5月，全国人大常委会成立了法规审查备案室，该工作室不仅负责法规备案，更重要的是审查下位法与上位法尤其是宪法的冲突和抵触。当时有人预言，这意味着公民的立法监督建议能够获得更为充分和全面的研究。

　　不容忽视的问题

　　随着类似“上书”事件的频频发生，人们不得不面对一些问题：

　　上书很难得到及时答复甚至得不到答复。王淑荣给全国人大常委会写信是2003年5月间的事情，两年后才有结果。如果河北省人大常委会的有关人士不透露她写信起了作用，并没有人知道王淑荣上书得到了处理。实践中，一部分上书宛如泥牛入海，杳无音信。

　　立法监督建议的范围是特定的、有限的。法律规定，公民只能对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例享有立法监督的建议权，而不能对法律、部门规章和地方政府规章及其它规范性文件享有该权利。

　　胡锦光解释了这种现象：我国《立法法》没有详细规定公民启动法规审查的具体条件。任何一个公民只要主观认为某部法规违法或违宪，就可以向全国人大常委会提出审查建议。立法法也没有规定全国人大常委会必须对公民建议给予答复。而从人力和物力上来讲，全国人大常委会很难对每一个审查建议都给予答复。如果给予答复，对上书又是一种鼓励和推动，会引发更多的上书。

　　胡锦光介绍说，世界上大多数国家对公民个人提起法规审查都是有条件的。德国对公民个人提起法规审查是有严格限制的：公民如果是案件的当事人，要在穷尽所有法律救济时，才能在规定时间内提起法律法规的审查。而在美国提起法律违宪审查的公民，一定是诉讼中的当事人。

　　胡锦光补充说，德国、法国对法律实施前的审查，做了详细的规定，并设立了宪法法院等专门机构来处理法规审查问题。这样，经过审查的法律违法或违宪情况就少得多。

　　北京大学法学教授姜明安认为，只有在具体的诉讼案件中，才能更好地发现违宪和违法问题。他实际是在建议一种司法审查机制。按照这个逻辑，诉讼中老百姓发现“法律打架”，可以提起法规审查。

　　胡锦光认为，司法审查机制可能抬高了公民提起法规审查的“门槛”，但却有利于实际保障公民的权利。（记者　裴智勇）（责任编辑:罗倩）（来源：人民日报）