领导干部政绩考核亮点解读

　　汪大海

　　眼下，领导干部政绩考核新标准及细则制定工作正在紧锣密鼓地进行，预期在未来数月内颁布，并将以此考核体系作 为2006年全国省市领导班子换届、考察任用干部的重要依据。那么，随着领导干部政绩考核新标准的出台，人们不禁要问 ，现行政绩考核评价体系弊病何在？新的政绩考核体系在考核内容、考核标准、运行机制上有何亮点？

　　现行政绩考核

　　评价体系的缺陷

　　现行的政绩考核由于缺乏科学的评价体系，出现了“五多五少”的现象：一是对显性政绩考核多，对隐性政绩考核少 ；二是对班子集体考核多，对班子成员约束少；三是定性考核多，定量考核少；四是注重数据报表多，采纳社会评价少；五是 上级对下级表扬的多，提出改进意见的少。

　　在维系领导干部荣辱升迁的现行考核体系下，上级与下级的政绩指数互为依赖，加上自利动机驱动，“德、能、勤、 绩”四项考核指标中，“德”和“勤”流于形式，“能”和“绩”则简单量化为经济指标，特别是GDP指标，教育、文化、 卫生、环保等成为无足轻重的“软指标”。造成上上下下多少官员成天围着GDP转，出现了“GDP崇拜”、“数字出干部 ”、“领导工程”和“形象工程”等现象。这样，下级需要上级来确认自己政绩的大小优劣，上级政绩的优劣大小也需要下级 以GDP数字为主的政绩指数来支撑，往往会形成上级对下级政绩认同的趋利性。这就在一定程度上造成领导干部必须跟着考 核走，围着领导转。上级提拔使用什么样的干部，下级就会出现什么样的干部。干部政绩考核中就难免出现了标准不一、随意 性强等问题，导致有些实绩是政绩还是“政疾”难以评定，甚至完全由上级领导说了算。结果是“考”得不真，“核”得也不 实。

　　考核内容和评价标准之变

　　在吸收、借鉴国内外政绩考核体系的合理价值基础上，我国即将出台的领导干部政绩考核体系设计的原则是：

　　其一，科学性原则。政绩考核体系既要科学合理，又要客观务实，能反映领导干部的客观政绩。考核内容在一定范围 和时间内要保持相对稳定，杜绝短期行为；又要根据发展的需要，调整、补充新的内容和要求，适应新变化，具有一定的前瞻 性和动态性。

　　其二，全面性原则。政绩考核体系要从注重经济增长转到速度、质量、效益并重上来；从注重短期发展转到与促进经 济、社会、人口、资源、环境相协调的可持续发展上来；从注重物质文明建设转到“三个文明建设”并重上来。指标体系既要 包括经济指标，又要包括反映社会绩效和政治绩效的居民生活质量的指标、社会发展指标及环境指标等。指标体系既要综合、 全面，又要避免指标之间交叉重复。

　　其三，导向性原则。考核指标体系要引导领导班子及其成员重视社会发展、环境保护、科技进步等，推进人的发展， 提高人的素质，确立人与自然协调发展的观念，从而保障和促进科学发展观与可持续发展战略的实现。

　　其四，定性定量相结合原则。考核内容和标准尽可能定量，做到客观、精确，减少模糊度；难于定量考核的，可采取 定性分析比较，强化考核项目的可比度和可度量性，最大限度地减少主观随意性。

　　考核内容和评价标准，对整个政绩考核工作至关重要。我国可以借鉴联合国可持续发展委员会提出的社会、环境、经 济、制度四个方面的指标。具体说来，构建领导干部政绩考核指标体系，需考虑以下四类指标:一是社会人文指标。这类指标 促使各级领导干部重视人的素质提高，重视精神文明建设，重视对民族价值体系、社会信用体系的塑造，增强民族凝聚力，维 护社会公平和公正，全面提高国民素质，为社会全面发展提供强大的思想保证、精神动力和智力支持。二是生态环境指标。改 变只重经济指标的片面做法，将绿色GDP纳入统计体系和领导干部政绩考核体系，将生态环境指标作为干部政绩考核的重要 参数。三是经济发展指标。对领导干部政绩的考核不仅考察当地经济发展的速度，更要考察经济发展的质量。领导干部要以提 高国民经济的整体素质和国际竞争力、实现可持续发展为目标。四是政治文明指标。领导干部集中精力进行领导班子和组织建 设，充分发扬民主，发展社会主义法制，坚决反对和防止腐败，认真执行党风廉政建设责任制，严肃查办严重损害群众利益问 题的案件，切实帮助基层和群众解决实际问题。

　　考核运行机制之变

　　政绩考核要实现预想的良好效果，就必须构建有效的考核运行机制。

　　首先是政绩考核主体多元化。在西方发达国家，对政府官员的考核应用两个评价体系，一个是政府部门的自我评价体 系，另一个是社会评价体系。社会评价的渠道一般有三种：一是来自基层的代表和群众；二是媒体的评价；三是社会中介机构 特别是调查机构的评价。我国现行领导干部政绩考核基本是政府内部评价，缺乏反映民意的有效机制，公众参与考核评价的范 围较窄。因此，构建科学的政绩考核体系必须改变过去单一的、从上至下的评价局面，实现考核主体多元化，这也是合作治理 的题中应有之义。要建立一个体制内部与体制外部相结合、领导评价与群众评价相结合，凸现群众作为最高主体地位的多元化 评价主体体系。为此，实绩考核必须扩大公众参与，让公众更广泛地参与对领导班子和领导干部的评价。把基层党组织、党员 代表、人大代表、政协委员、民主党派和各种民间社团代表等也纳入考核评价的主体；要让参与主体充分了解情况，提高考核 评价的质量。建立健全政绩考核预告、公示、公议、民主测评、考核结果反馈、申诉等机制，增强政绩考核的透明度。同时， 要引进社会中介调查机构和新闻媒体等社会评价系统，从第三者的角度对政绩进行评价和监督。

　　其次是操作层面。在操作性方面，还应注意：指标内容把握宜粗不宜细，突出不同时期的考核工作重点，防止考核评 价指标项目求全、过细；具体操作宜繁不宜简，充分体现科学高效，充分考虑操作成本，以做到考核方法合理、程序严密、资 源共享；总体把握宜活不宜死，避免用一套相同的指标考核所有干部，针对不同时期、不同地区的特点和职位职责差异，赋予 不同的内容和权重，突出不同的重点指标分别进行考核，并在保持相对稳定的前提下，适时适度作相应调整，防止缺乏灵活性 和针对性。

　　为何引入“政绩成本”新标准

　　新制定的考核体系引人注目之处在于有望第一次引入“政绩成本”标准。

　　以公私合作共同解决社会问题为根本特征的现代社会治理，既继承了宪政主义正义、公平、公正、民主等人文价值， 又在提供公共物品和公共服务的过程中，确立了经济、效率、效能3E原则，着力克服传统公共行政模式下公共部门效率低下 、不计成本、预算膨胀等痼疾。其主要手段就是确立社会治理中的成本效益原则，以所取得成效与消耗成本的差额即净收益作 为衡量社会治理主体绩效的关键标准，节约成本、降低预算，以最小成本投入换取最大收益成为追求目标。该标准落实到政府 部门就表述为：实绩=取得成绩-消耗成本。

　　“政绩成本”的引入，说明我国的公共部门绩效考核已经向更高层次发展，追求更加精确、更加明细的测量效果，考 核指标体系更加完备，科学程度更高，为人事管理提供更加充实、完整的信息。政绩成本的约束力，一方面迫使政府改变忽视 长远利益、无形利益和透支未来发展潜力的“有增长、无发展”的经济增长模式，采取集约型经济增长模式，以切实避免不计 成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等问题；另一方面迫使领导干部改变很多陈规陋习，逐步内化为个体意识，成为 控制自身行为的软约束，长此以往演化为求真务实、真抓实干、理性科学的政府文化，将会泽被深远。从而全面、客观、准确 地考核党政领导班子和领导干部的政绩，引导领导班子和领导干部形成科学的发展观和正确的政绩观。

　　与此同时，我们还应该看到，政绩成本的引入尽管深刻地改变了既有的考核体系中的内容缺陷，但是这项良好的制度 设计必须辅之于切实可行的操作手段，其中最为关键的就是，政绩成本的直接承受者和利益攸关者———公众，能够真正参与 到官员的政绩考核中去，从而打破长期以来封闭式的“官考官”单一考核机制，破除官员考核中的执行者虚位困局，只有这样 ，才不枉费公众对即将出台的新政绩考核体系的期盼。

　　(作者单位：北京师范大学管理学院)

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