圆明园防渗工程听证会属性分析

　　2005年4月13日，国家环保总局就社会广泛关注的北京圆明园遗址公园湖底防渗工程项目的环境影响问题召开听证会（以下简称“圆明园听证会”）。圆明园案件在我国环境行政管理工作法治化进程中具有重要意义，对该听证会的法律性质进行界定，有利于我们理性地分析这一行为的社会实践价值和法治文明的学理意义。

　　一、圆明园听证会并非《暂行办法》所规定的环境保护行政许可听证

　　目前，鲜有学者界定环境保护行政许可听证的概念，《环境保护行政许可听证暂行办法》（以下简称“暂行办法”）也未明确规定其定义。笔者认为，应根据《暂行办法》第3条和第5条及其他有关条款的规定，将其界定为：以环境保护行政主管机关作为听证组织机关，依法律规定或因其审议的重大环境许可事项涉及公共利益而依职权启动，或者依环境保护行政许可申请人或利害关系人的依法申请而启动听证程序，听证组织机关指派专人主持听取审查，该环境保护行政许可申请的工作人员和申请人、利害关系人就事实和证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。

　　根据《暂行办法》第5条的规定，可以将环境保护行政许可听证分为3类，分别根据“按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的”、“实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政主管部门认为需要听证的”、“环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的”三类理由启动。但这三类听证具有1个共同的前置程序，即必须先由行政相对人申请环境保护行政许可。

　　圆明园听证会并非《暂行办法》所指的环境保护行政许可听证案件，理由在于其并非根据上述三种情形之任何一种而启动的环境保护行政许可听证程序，听证会举行前行政相对人并未提出环境保护行政许可申请。

　　二、圆明园听证会并非《环境影响评价法》所规定的建设项目环评报告听证会

　　《环境影响评价法》第21条第一款规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”

　　笔者认为，此类听证会具有如下特征：1.听证会举办主体是依法负有编制环境影响报告书义务的项目建设单位；2.听证事项是征求有关单位、专家和公众对可能对环境造成重大影响建设项目的环境影响意见；3.听证会举行时间应是在建设单位在报批建设项目环境影响报告书前等。

　　因圆明园湖底防渗工程公众听证会案件的召集主体，即听证组织机关是国家环保总局，并非规划编制机关或者建设项目建设单位，故该听证会也不是《环境影响评价法》所指的建设项目环评报告听证会。

　　三、圆明园听证会是一种值得肯定的新型的“非法定听证会”

　　在英国，按照听证举行的法律依据，将听证分为法定听证（StatutoryHearing）和任意听证（DiscretionaryHearing），前者指依法律规定为履行法律义务而进行的听证；后者是指法律规定部长有权决定是否进行听证的情形。非法定听证（Non－statutory），则是指行政机关在没有法律规定必须进行或任意进行的情况下，只要行政机关认为进行听证有益，即可主动采取的听证，但必须遵守自然公正和程序正义等法律原则。

　　笔者认为，圆明园湖底防渗工程公众听证会的真正法律性质，是国家环保总局参照《暂行办法》举行的一次旨在实践公众参与原则的、公开政务的环境保护公众听证会。目前，在我国法律并未明文规定环境保护行政主管部门负有举行该类公众听证会的法律义务的情况下，该听证会是国家环保总局事先主动将其环境保护行政管理工作通报社会公众，并听取公众意见，以期为其科学决策提供参考建议而主动举行的，是一种非法定义务行为。其性质类似于英国的“非法定听证”。

　　虽然我国法律目前没有明确规定行政机关具有召开此类听证会的义务，但只要这种听证并未给行政相对人科以法律未规定的义务，只要听证会的举行遵守了自然公正和程序正义等基本原则，法律并不限制行政机关在依法履行行政管理职责、具体决策某项行政管理事务时，主动事先公开政务，积极引入公众参与，追求科学、民主决策。

　　圆明园听证会的举行机关国家环保总局参照了《暂行办法》规定的环境保护行政许可听证的有关程序规定，整个事件包括决定举行听证、公告社会公众申请出席、发布听证通知、事先公布出席名单、事先公布听证事项、听证会举行，其程序参照《暂行办法》第28条，应邀出席者包括有关国家机关工作人员、专家、学者、民间环保团体（NGO）、社会公众代表等，这些正是听证组织机关遵守“程序正义”原则的表现。

　　笔者认为，圆明园听证会的实践对我们完善环境保护行政听证制度是有益的。这种听证会符合社会公共利益，有利于我们的环境保护事业，应冷静地深入研究，通过立法更好地肯定和规范这类听证会。

　　（作者单位：中国人民大学法学院环境资源法研究所）