6月以来4千多万人遭受洪灾 经济损失两百多亿

    专家称自然灾害中人为因素可被管理

　　原有的部门式分割行政法规无法应急

　　尽快制定出国家层次灾害管理基本法

　　目前可先出台重大灾害救援应急条例　

    编者按：

　　自然灾害给人类带来苦难，给经济带来损失。民间有句话：“天要下雨，谁也挡不住。”照此逻辑，脆弱的生命在自然灾害面前束手无策。但研究人员不这样看，他们认为，自然灾害中有自然因素，也有人为因素，而人为因素是可以管理的。

　　管理自然灾害主要靠什么？靠的是法律。据不完全统计，近五年来，政府出台相关法律法规57部。这些法律法规对管理自然灾害起到了重要作用，但专家也指出了不足：这些法规只是适用于部门灾害和生产事故管理的行政法规。这种部门式的分割管理造成的弊端就是缺乏统一有力的应急管理指挥系统。

　　他们呼吁：尽快出台国家层次的灾害应急管理基本法。

　　报道策划：陈晓英

　　6月中旬以来，浙江、福建、江西、湖南、广东、广西等地部分地区遭受强暴雨袭击，造成严重洪涝、山体滑坡和泥石流灾害。

　　据国家防汛抗旱总指挥部办公室提供的最新消息：初步统计，截至6月23日16时，全国有22个省(自治区、直辖市)发生不同程度的洪涝灾害，农作物受灾面积3100.30千公顷，成灾1266.86千公顷，受灾人口4437.61万人，死亡536人，失踪137人，直接经济损失203.52亿元。

　　全国人大常务委员会委员、全国人大内务司法委员会委员郑功成曾做过一个统计：近10年来，中国平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤，自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。

　　自然灾害是可以被管理的

　　自然灾害给人类带来了重大损失，人们在它面前就束手无策了吗？有专家认为，自然灾害是可以被管理的。

　　十届全国政协常务委员张梅颖认为，自然灾害中往往有人为因素的存在。以区域灾害为例，近百年来广州的所有灾害中，人为因素占八成以上。

　　云南大学区域发展研究中心宋浩昆副教授认为，灾害是由天灾或人为因素，再加上受灾社群的脆弱性所引起的。天灾作为一种自然威胁是无法消除的，但人为因素是可以管理的，社群的脆弱性是可以改变的，所以灾害可以受到管理。灾害管理作为一种概念应该被重视起来。

　　如何管理灾害？国家减灾委员会专家、灾害防御协会副秘书长高建国对笔者发表了他的看法。

　　减少人为因素造成的灾害

　　高建国以地震为例说，我国是地震多发的国家。绝大多数地震发生在农村地区。例如，2003年全国21次破坏性地震，基本上都发生在农村地区。农村公共建筑在每次地震后都大批倒塌或被损坏。

　　值得注意的是一些地方反复发生地震，广大农民不仅要多次遭受地震的惊吓，破损的房屋包括公共建筑修复不久，又会受灾损坏，增加了农民的负担和痛苦。

　　高建国认为，相关法律法规对抗震有一个标准，但由于我国的经济发展水平和居民住房投入能力所限，通常达不到期望的抗震标准。此外，在利益的驱动下，一些地方虽然有能力，但为了省钱而人为降低标准建造出的工程成了豆腐渣工程，这是一种失职，是漠视生命的行为。这种人为因素造成的灾害如果事先能够管理起来，就不会出现反复受灾的情况。

　　中国国际减灾十年委员会减灾中心专家组成员、中国水科院防洪减灾研究所程晓陶所长说，灾害年年都在发生，我们不可能把这些地方的人或产业都迁走，也不可能完全消除水灾等自然灾害。但人类并不是不可作为的。

　　对洪水进行管理的本质，就是综合利用法律、行政等手段，合理调整客观存在于人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系。

　　加大救灾投入减少管理难度

　　高建国告诉笔者，救援能力的大小直接关系到损害的多少，救援能力的培养是需要国家财政长期投入的。

　　我国是世界上自然灾害损失最严重的国家之一。一般年份，自然灾害造成的年均直接经济损失超过千亿元。《中华人民共和国减灾规划(1998—

　　2010年)》中指出：“拓宽资金来源渠道，增加减灾投入。各级政府的减灾投入要与国民经济和社会发展相协调，并随着国力的不断增强而相应增加。”

　　在《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》下达以后，中央救灾款却没有实际增加，使得具体执行部门增加了许多的困难和压力。

　　高建国告诉笔者，1999年每人可得到救灾款9.64元，2004年仅能拿到9.41元，再考虑到物价上涨，所以，目前中央救灾资金的投入有两个严重不适应：一是救灾投入与国家经济持续增长严重不适应；二是救灾投入与全国受灾人数严重不适应。

　　一般来说，救援的最佳时间是发生灾害的第一天，如果由于救灾投入不够出现“救援真空”，就会导致损失进一步扩大。因此这种人为因素也应该管理起来。

　　制定国家级灾害应急管理基本法

　　专家们指出，对灾害进行管理，仅按传统技术手段与计划经济体制下的管理方式，是不可能实现的。除了我们已经比较熟悉的行政手段之外，还必须强化更为行之有效的法律手段。

　　据不完全统计，近5年来，政府出台有关减灾法律法规57部。

　　这些法律法规在管理自然灾害中，都起到了怎样的作用呢？

　　多年从事灾害管理及救灾法研究的中国人民大学政策科学研究中心吕景胜教授说，虽然我国已有防洪法、防震减灾法、破坏性地震应急条例等防灾减灾法律法规，但这些法律法规具有行业性和部门性特点，社会灾情的多元化及开放性决定了仅有这些法律法规不能满足政府的救灾管理。如城市交通瘫痪、城市大面积停电、突发性公共卫生事件等等，这类新型“灾害”或者说“灾难”，是上述法律法规没有涉及的。国家经贸委解散后已明确由民政系统负责救灾，长期以来指导规范救灾管理的仅是法律位阶较低的民政部行政规章，其法规效力级别低，应急机制有待健全，规章内容多有重复和漏洞，难以协调诸多部门职能、责任和权限。

　　河北理工大学教授王绍玉介绍说，上述法规仅仅是适用于部门灾害和生产事故管理的行政法规。这种对灾害进行部门式分割的管理造成的弊端就是缺乏统一有力的应急管理指挥系统，使表面看起来各司其职的灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能迅速形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用在一时”的被动局面，在一定程度上削弱了灾害应急管理的能力。

　　吕景胜说，重大救灾活动是一种全景式立体化的活动，救灾工作涉及面广，参与部门多，涉及人口多，需整合社会和各部门资源，这就需要以更高法律位阶的国务院行政法规或人大法律的形式，调整规范国务院各部门及地方政府的职责、权限及任务，理顺救灾体制。国际上大部分国家都制定有《减轻灾害基本法》、《灾害救济法》等防灾救灾基本法。而我国目前尚无一部救灾法。

　　备受社会关注的紧急状态法已经列入全国人大常委会2005年立法计划。吕景胜说，这对灾害应急管理来说是一件好事，紧急状态法的出台在基本原则上对救灾应急管理可以有一个指导。但因为灾害应急管理涉及的问题非常多，比如灾前防御、紧急救援、灾后重建，细到救灾款的发放，紧急状态法不可能管得那么细，所以还是需要一部专门针对灾害的救灾法。按照我国的立法步骤可以先出台《重大灾害救援应急条例》，待成熟后再上升为救灾法。

　　王绍玉也认为，从我国的实际情况看，灾害管理和紧急救援的法律体系不仅应当有部门层次的灾害应急管理行政法以及地方性的灾害应急管理法规和条例，更应当包括国家层次的灾害应急管理基本法。王乃彬

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