十大建议回应差距难题

　　本报见习记者胡虹娅 　经过近三年的调查研究，由华东师范大学教授袁振国领衔的缩小差距课题组日前指出，作为社会差距的一个重要方面，教育差距表现十分明显并有持续拉大之势，而缩小教育差距比缩小其他差距更困难、更缓慢。　

　　除长期的历史原因和社会原因之外，课题组认为，很多教育差距是由政策本身造成的。“这些政策有些制定的时候就存在偏差，有些因为社会条件的变化，仍然沿用已经不能

反映社会进步的要求，有些政策经过努力创造条件可以得到明显的改进。”课题组明确提出，“明确教育差距的合理范围，将教育的城乡、地区、阶层和类别差距控制在一个适当范围内，应当成为当前政策的重点。应当把调整消极政策、推进积极政策的实施并使之制度化作为政府工作的重点，将政策原因造成的教育差距缩小到最小程度。”　

　　中央承担缩小区域间差距的责任地方承担缩小区域内差距的责任　

　　课题组指出，自1994年实施“分税制”改革之后县乡两级所占的财政份额大幅度下降。改革前的1993年曾占到33.4%，到1996年则只有21.3%，以后也大体维持在这一水准。与此相对，中央财政所占的比例则从22%上升到50%左右，近年来还有些增加。加上省级和地市级财政的份额，县以上三级政府财政收入所占的比例高达80%左右。但60%以上的县市教育支出超过财政支出的40%，在此背景下，能够保障教师工资的发放已属不易，义务教育经费短缺必不可免。从“分级办学”到“以县为主”的新教育财政制度，缓解了乡镇压力，但财权与事权不对称的状况依然存在。　

　　建立规范的公共教育财政制度势在必行。　

　　针对此，课题组提出两种方案：一是建立东部、中部、西部分地区分级负担的政府农村义务教育经费分担机制和规范的财政转移支付制度。“国家财政全面转向公共财政，加速建立公共财政体系。缩小区域间差距责任主要由中央承担；缩小区域内差距责任主要由地方承担。”　　二是实施“以省为主”的义务教育经费投入的新体制。教师工资部分由中央和省级政府共同承担。其中中央政府原则上负责国家标准工资所需经费的提供，各省区出台的地方补贴和津贴由省级政府承担。各地市级政府和县级政府出台的补贴和津贴部分，由制定政策的层级的政府自行承担。地市级政府和县级政府负责提供按照国家义务教育办学标准所规定的校舍建设和维修、教学设备和仪器购置等基本建设经费，以及日常运行所需要的公用经费。乡镇政府和村级自治组织负责做好学校新建和扩建、改建等所需用地，举办学前教育和职业教育培训。　

　　要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准　

　　《中华人民共和国义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”但是，在规定的年限中，是在什么条件下，接受什么质量的教育？　

　　义务教育缺乏基本标准的强迫性规定。“由于义务教育缺乏办学的底线标准，也就无法统计处于底线标准以下学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，也就不能明确消除最低标准线以下学校的责任，不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，保证所有学校都能满足最基本的办学条件。”

　　课题组认为，底线标准是社会能够接受的最低限度，制定了义务教育的底线标准，才能使处于底线标准以下办学条件的学校水落石出，才能明确目标，明确责任，采取措施。　

　　课题组提出，规定全国义务教育生均经费、生师比、办学条件等方面的最低标准；规定全国义务教育经费占全国财政经费总支出的最低比例；制定改造低于义务教育国家基准办学条件学校的时间表和责任主体；建立根据国家经济发展形势修订国家义务教育基准的法定程序；建立国家义务教育基准监控体系；各地方根据本地经济发展状况建立符合本地实际情况高于义务教育国家基准的义务教育基准，和相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。　

　　制定教育均衡发展系数预先提供教育差距警报怎样判断城乡之间、地区之间、学校之间教育发展的差距？多大的差距是合理和可以接受的？　　1982年Mass和Criel根据入学率对16个东非国家进行了教育基尼系数评估。他们发现受教育机会不平等的程度各国之间大不相同。其次，在一个国家里入学率基尼系数与平均入学率关系不大。换言之，入学率越高，受教育不平等程度越低。在我国，也已经有学者运用教育基尼系数分析我国教育差距的状况，但没有受到应有的重视，绝大多数决策部门尚无应用科学方法和工具分析教育差距的意识，还没有从政府的角度对我国教育差距进行科学测量和公告的先例。　

　　课题组建议：参照基尼系数的思想和方法，制定教育均衡发展系数，预先提供教育差距警报。

　　“所谓义务教育发展的均衡系数就是通过一套比较敏感而又重要的教育指标。如生均经费、师资力量、教学设施、学生辍学率等，进行动态分析，通过建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值，不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度。”课题组认为据此可以及时发现教育中存在的问题，对决策部门起到预警作用。必要时，政府可以对指数下线做行政上的规定、通过法律或行政手段将均衡系数控制在一个规定的范围。建立民办教育资助政策，吸引民间资金，增加教育资源总量。

　　课题组指出，我国以不足世界2%的教育经费支撑了世界20%受教育人口的教育，创造了教育的奇迹。但教育经费来源单一，缺乏激励民间资金投入教育的机制和手段，一方面教育经费严重短缺，一方面民间资金闲置。

　　课题组认为，民办教育已经为提高教育质量、扩大教育经费来源作出了明显贡献。但我国民办教育的规模还明显偏小，民间举办民办教育的积极性还不够高。究其原因，一个是在政策上对民办教育没有做到一视同仁，二是缺乏激励民间投资教育的有效机制。要改变这种情况，首先要进一步明确民办教育机构的社会地位，使民办学校享有与公办学校同等的待遇和政策。保证民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利。

　　课题组同时呼吁实施民办教育绩效资助政策，民办教育绩效资助制度就是根据民办学校办学质量高低、社会声誉好坏情况政府给予不同程度财政资助的政策。“对办学质量高、社会声誉好的学校多资助、对办学质量、社会声誉一般的学校少资助，对办学质量低、社会声誉不好的学校不资助。”课题组认为，民办教育也是公共事业的一部分，只有建立起对民办教育的资助政策，才能更有效地保证和提高民办教育质量，保证对民办教育的有效管理，才能更好地吸引民间资金办教育，增加教育资源的总量。

　　设立国家教师岗位，解决农村教师有效需求不足问题　　课题组明确指出，中国教育的根本问题是农村教育问题，农村教育问题的关键是教师问题，是对教师的“有效需求”不足。　　

　　“我国目前一方面很大一部分农村地区合格教师缺乏，一方面有足够的高校毕业生特别是师范院校毕业生不愿到农村任教。农村教师工资缺乏保障，落后的生存环境和教育教学条件，几乎成为优秀教师外流、新任合格教师无法补充的一个难以解开的‘死结’。要破解贫困地区农村教育面临的这一难题，把农村教师的工资水平提高到高于城市教师的水平，打通合格教师到农村学校任教的‘瓶颈’，短期内依靠当地财政是难以做到的。”　

　　为此，课题组主张，由中央财政在农村贫困地区设立“国家教师岗位”：　

　　由中央财政设立专项资金，为贫困地区的农村中小学设立必要数量的国家教师岗位。国家教师岗位占用当地教师编制，由县级教育行政部门统一管理，实行聘任制，合同管理，聘期五年。鼓励工作优秀者长期在农村任教。按照相应的学历、任职年限和职称，除享受国家规定的基本工资待遇外，给予特殊津贴。确定国家教师岗位聘任条件，公开招聘。　

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　　课题组提出的其他六项对策　

　　加快城乡一体化进程，消解城乡二元结构；

　　构筑公平竞争平台，提高教育整体竞争力；

　　建立多元评价制度，改变单一评价标准；　

　　建立激励民间资金投入机制，扩大教育经费来源；　

　　更新农村教育观念，促进农村人口向城市转移；　

　　转变政府职能，调整越位，弥补缺位。