恐怖疫苗挑战防疫体系

　　本刊记者/程海涛

　　安徽省宿州市的“甲肝疫苗”事件，已不是一个单靠对不法商贩“良心泯灭”的控诉就能解决的，中国现有的公共卫 生体系，更应该进行制度上的反思。

　　6月16日、17日，安徽省宿州市泗县大庄镇卫生防疫保健所在未经县卫生、教育主管

部门同意的情况下，为大庄 镇17个村19所学校的2500多名学生接种了甲肝疫苗。导致不少学生出现不良反应，157名学生住院(截至7月2日 )，1名学生死亡。

　　7月2日，因此次事件而被国家药监局通报停售和禁用6批次甲肝疫苗中，有一个批次在北京发现。据北京市药品监 督管理局说，这批次“甲型肝炎减毒活疫苗”已在北京市疾控中心库房内被封存。市疾控中心则表示，这批被禁止接种的甲肝 疫苗进京以来尚未给市民接种。

　　疫苗夺命？

　　甲肝疫苗属国家二类疫苗，目前中国每年生产甲肝疫苗约1亿支。其中浙江杭州的普康公司承担了60%的生产任务 ，此次安徽泗县接种的疫苗就是该公司生产的。

　　事件发生后，人们的第一反应就是疫苗有问题。采访中，北京市宣武区卫生防疫院保健科的周科长对记者说：“自从 事件一出，我们科的电话就不断，都是家长打来替孩子咨询疫苗注射的，一些家长都不敢给孩子接种了。我们这里用的疫苗也 是普康公司生产的，虽然和泗县用的不是同一批，但还是封掉了。”

　　正常情况下，甲肝疫苗在出厂后注射前，所有的运输、储藏都需要在低温下进行冷藏。冷藏有两种标准，-20℃以 下可保存一年半，2℃-8℃度条件下可保存半年。而泗县接种的疫苗生产时段为2004年11月至2005年初，也就是 说，如果这批疫苗出厂后是在2℃-8℃度条件下进行冷链，那么这批就已经过期了。

　　但中国科学院院士、甲肝疫苗的发明者毛江森在接受本刊记者采访时，否认了这一说法。

　　“首先，这次事件跟疫苗质量没有任何关系；其次，甲肝疫苗是减毒灭活疫苗。也就是说，疫苗需要在一定的低温下 进行冷藏才能有效，这就是所谓的‘冷链’。即使疫苗出厂后没有‘冷链’这道程序，那么出现的情况应该是甲肝疫苗失去效 用，而不会给人体带来任何副作用，更不会出现不良反应甚至死亡。”

　　到底造成此次事件的真相如何，尚无定论。但在它背后折射出的公共卫生医疗体系问题刨不容忽视。

　　回扣诱惑？

　　于6月1日开始施行的《疫苗流通和预防接种管理条例》(以下简称条例)规定，中国二类疫苗市场放开，疾病预防 控制机构、接种单位、疫苗批发企业从此可以直接从疫苗生产企业购进第二类疫苗。而在此前，疫苗的购买权被掌握在省级卫 生防疫部门，然后在系统内部逐级下拨，形成单一的销售链。

　　中国疾控中心计划免疫工作人员告诉记者，由于原有的疫苗流通体系有很多问题，比如疫苗价格虚高，疫苗的受种者 负担过重等，所以国家对疫苗采取了开放式管理。至此，早已被各方垂涎已久的疫苗市场终于被豁开了一道口子。

　　据南方医药经济研究所统计，2004年中国疫苗市场总销售额20亿—30亿元，年增长率达到15%，超过10 %的国际平均水平。此前这一部分利润被牢牢地掌控在卫生防疫部门手中。而市场放开后，二类疫苗市场从防疫系统中剥离， 一类疫苗又规定是免费疫苗。

　　无形之中，白白流失掉的巨大利润和市场格局的突然转变，让各利益方茫然不知所措。而在巨大的利润空间面前，谁 会舍弃掉一只煮熟的鸭子呢？于是，疫苗市场出现制度缺失。这也使此次安徽泗县疫苗注射事件的经销商张鹏钻了空子。

　　尽管条例明确规定了实施群体性预防接种，应当根据传染病监测和预警信息，必须经过卫生行政部门批准，任何单位 和个人不得擅自进行群体性预防接种。

　　但回顾泗县疫苗注射事件的整个过程，疫苗生产商浙江普康公司还是把疫苗卖给了没有资质的经销商张鹏；而大庄镇 防保所的所长和业务员每支收受1.5元的回扣，从张鹏处购买了3000只疫苗，然后防保所以每支25元的价格把疫苗推 销给学校，部分学校每支收受了一块钱的回扣。

　　北京大学公共卫生学院院长胡永华认为，卫生防疫部门担负着保障和增进人民群众健康的职责。随着改革开放与社会 主义市场经济的发展，一段时间里，卫生防疫工作在相当程度上被削弱。2003年“非典”流行的教训，让政府加强了对公 共卫生工作的重视，并开展了机制的建设，相关的法律法规也相继出台。

　　但冰冻三尺，非一日之寒。事实上，在目前还有不少地区，地方政府对公共卫生的投入远远不足，疾病控制体系建设 尚不完善，管理机制尚不健全。在此背景下，出现基层防保人员违规自购疫苗，开展集体免疫疫苗接种获取经济利益现象，并 不使人感到特别意外。

　　“冷链”利益链

　　国家放开疫苗市场，这是一个新的形势，国外就是采用的这种销售和接种模式。但在我国，特别是基层县乡，似乎还 远远不能够适应这一形势，究其主要原因就是缺少相应的监督管理办法。

　　“疫苗‘贵族化’倾向和价格问题应当引起足够重视，一支疫苗在各个地区的售价是不一样的。”毛江森介绍说，目 前多数接种者都认为，凡是疫苗就越贵越好，越是进口的越好。而销售商也正是瞅准人们的这一心理，胡乱要价。

　　对于此次事件中存在的疫苗价格虚高问题，卫生部部长高强也表示，没有一个统一的价格标准，是疫苗存在质量隐患 的重要原因之一。

　　安徽泗县大庄镇防保所4.5元从经销商手里买进甲肝疫苗，然后以25元的高价转卖到学生手里，中间的差价竟高 达20.5元。而在北京市宣武区卫生防疫院，记者了解到，在那里接种一次国产疫苗的价格是160元，进口的疫苗更贵一 些，是国产的一倍。

　　同样一个厂家生产的同一种甲肝疫苗，价格为何相差如此悬殊？

　　保健科的周科长对记者说：“主要是‘冷链’过程，我们有专用的疫苗‘冷链’设备。而且疫苗都是从市防疫站进的 ，只用三家药厂生产的，其他渠道进来的疫苗一概不用。整个北京地区也都一样，疫苗的进货渠道十分严谨。”

　　由于疫苗这一商品的特殊性，中国的疫苗市场又是一个捆绑着“冷链”的不完全开放市场。因为疫苗大多属于活性生 物制品，需要在冷藏状态下运输和流通，这就必须按照生产厂家——省级卫生机构——地市——区县——乡村的“冷链”系统 逐级供应。这在客观上造成市场中间环节的增多，使得下游疫苗价格虚高。

　　毛江森介绍说：“原来在国家的统一管理下，疫苗是经过‘冷链’才运到防疫站的，国家也赋予了防疫系统这一功能 。但放开后，一些经销商为了从中谋取利益，就减少或省去了这一程序，直接卖给医院、诊所以及基层卫生防疫站，从中赚取 可观的利润。”

　　这种特殊的市场格局，意味着只要经营者绕开“冷链”，就可以占据竞争优势、获取巨额利润。

　　而据记者采访了解到，目前疫苗从生产厂家到省级卫生机构的“冷链”过程都是由厂家来负责完成的，也就是说这部 分“冷链”的费用是由疫苗生产厂家来埋单。

　　“如果在‘冷链’环节上‘作弊’，可能主要是从省卫生机构到区县乡村的运输过程。因为如果疫苗经销商是个人， 那么他就需要购进冷链车进行运输，一辆冷链车的价格在20万元左右，这也是一笔不小的投资。”

　　防疫市场潮

　　据了解，自2001年起，中央财政开始加大对各地区计划免疫工作的投入，设立了支持冷链建设的专项经费。但随 着时间的推移，计划免疫实施初期，在国际组织援助下配备的冷链设备大部分已进入报废期。加之甲肝疫苗的接种是收费的， 考虑到接种者需要一个开放的、有效率的疫苗市场，国家此前出台了《疫苗流通和预防接种管理条例》。

　　“434号令(即《疫苗流通和预防接种管理条例》)施行得太突然了。”作为疫苗的生产厂商，北京市天坛生物制 品股份有限公司负责销售的迮旭华，也非常关注这次的疫苗注射事件。她表示，安徽泗县事件也影响到了她的销售，“这件事 一出来我们就开始关注了，当时我们就分析不应该是疫苗的质量问题，关键在于疫苗市场的放开。以前一直是卫生防疫部门来 管控疫苗，很严格的，突然放开，就有些不知所措了。假如此间发生大的疫情，那么由谁来监督？谁来处理呢？”

　　疫苗并非普通商品，而是关系到生命安全的药品。如果疫苗市场开放后，缺乏必要的监管，其后果是相当严重的。

　　“卫生防疫部门是在各级政府部门的领导下开展工作的。然而，近年来由于政府投入不足，导致人员工资不能保证， 常规工作经费更是缺乏。一些地区的计划免疫常规督导与培训工作根本无法开展，因此基层防保人员只能依靠收取接种服务费 ，维持工作和解决报酬。”胡永华院长说。于是，二类疫苗市场放开后，一些防保人员紧跟“市场潮流”，以此为自己谋取利 益。

　　拷问防疫体系

　　“除去人的因素，单纯讲疫苗注射事件的出现并不一定就是坏事。”毛江森认为，疫苗事件同时也以自己的方式考验 了各级政府：考验了政府面对突如其来的公共卫生事件，能否制定合理的制度措施加以正确引导；考验了政府在患难时刻，是 否仍然能够把对公民生命和健康的尊重放在最重要的位置，并以制度的方式监督和保证其有效实施。

　　从这次疫苗注射事件不难看出，防疫制度的缺失已成为公共卫生体系的一个“软肋”。无论是接种率、针对传染病发 病率、流行病学监测与调查，还是计划免疫常规管理工作，均存在着明显的地区和城乡差异。

　　据中国疾控中心免疫规划中心2004年的一项调查显示，中国西部地区的接种率最低，而且低接种率地区的分布范 围有所扩大。所调查儿童的平均建卡率为96.33%，居住在城市的儿童建卡率97.49%，高于县城的92.73%。 按省统计，有两个省所有调查县的接种率均低于85%，还有5个省有一半以上的调查县接种率在85%以下。

　　而在未接种人群中，无人带孩子去接种、孩子无户口不让接种、收费太贵等客观原因造成的只占4%。其他大部分人 的未接种原因，是地方政府督导措施不到位、宣传措施没有针对性，基层工作人员素质差等。

　　“事实上，类似疫苗注射这一类的公共卫生事件，在很大程度上都被‘弱化’了，人们没有很好地意识到公共卫生的 重要性。”胡永华院长提醒公众。

　　胡永华表示：“非典之后，中国的公共卫生虽被各级政府部门予以高度重视。但是到目前为止，很多实际的问题并未 真正解决。看病难、看病贵等群众反映强烈的医药领域的改革仍然是‘雷声大、雨点小’。在经济欠发达地区，医疗队伍建设 ，医疗管理机制的建设(软件建设)仍很薄弱。”

　　公共卫生的隐忧一方面是由于管理制度不健全，主体责任不明确，没有明确的奖惩措施，激励与惩罚的力度不够，导 致管理实效不明显；另一方面是思想上的原因，各级领导对公共卫生管理的重要意义认识不足，没有把公共卫生管理中出现的 问题，从尊重人的生命及尊重人权的高度加以认识。

　　当然，资金也是问题。“正所谓‘巧妇难为无米之炊’，抛开现有公共卫生制度的优劣不谈，资金问题得不到解决， 任何政策框架都只能是纸上谈兵。”中国疾控中心计划免疫工作人员感叹道。

　　制度的思索

　　中国人民大学公共管理学院副院长张成福认为，那些我们已经制定的，相对合理的制度，在执行过程中也不见得能够 得到很好的贯彻，这也许是更为严重的问题。而且这些问题归根结底也还是制度原因造成的，因为我们缺乏一个高质量的、有 力的监督机制。从安徽泗县的甲肝疫苗注射事件中，我们就可窥见一斑。

　　为此，我们不妨借鉴国外的一些经验：“9·11”事件之后的炭疽恐慌，使美国认识到自身对生物恐怖和疾病爆发 的准备不充分，随后其出台了《公共卫生安全与预防和应对生物恐怖法案》为指导性法案。

　　该法案分为生物恐怖及其他公共卫生紧急事件的应对体系、危险性生物制剂和有毒介质的控制、食品和药品供应安全 、饮用水安全及附加条款等五个部分。对在防范和应对中的主管部门、具体措施、资金使用等都做出了详细的规定。

　　总之，安徽泗县甲肝疫苗注射事件，反映了中国当前的公共卫生管理中存在的问题仍有很多。这已不单单是“个别企 业和商人不讲商业和社会道德”就能一言以蔽之的了，相关公共卫生制度的建设已迫在眉睫。

　　中国公共卫生和疫苗注射事件

　　事件一：2003年5月13日，湖南醴陵市板杉乡板杉中学5000名学生，被卫生防疫部门注射了过期失效的“ 钩端螺旋体疫苗”，导致部分学生身上长出许多“小痘痘”。

　　事件二：2004年11月8日，由于江苏省盐城市盐都区尚庄镇卫生院工作人员的疏忽，78名学生被接种过期乙 肝疫苗。

　　事件三：2004年11月16日，湖北省鹤峰县中营乡311名儿童因过量注射苯甲醇导致臀肌挛缩症。

　　事件四：2005年5月13日，云南曲靖市沾益县盘江乡吴家庄小学的192名孩子，在学校统一接种了“乙型脑 膜炎疫苗”后，50余名孩子陆续出现了发烧、头昏、恶心等不适症状。

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