"大楼站起干部倒下" 新规则能否遏制工程腐败(组图)

http://www.sina.com.cn 2005年07月12日07:39 新华网

　　去年7月，国务院发布的《关于投资体制改革的决定》明确提出，“对非经营性政府投资项目”，要加快推行代建制。今年6月，中国残疾人体育综合训练基地成为我国中央政府投资的工程项目中，第一个实行代建制的项目。作为保证工程质量、提高投资效益，同时也是从源头上遏制工程腐败的一项重要措施，代建制在我国部分省市区，正在以不同方式逐步推开。

贵州某单位主要领导因此楼而“落马”

　　“大楼站起来，干部倒下去”，甚至大楼还没有站起来，干部已经倒下去，曾经是贵州省政府投资工程领域中的一个“顽疾”。为了进一步深化政府投资工程管理体制改革，强化政府投资工程项目的约束机制，减少工程腐败发生，贵州省从去年初起，率先开始对部分省级政府投资的工程项目实行代建制。到目前为止，这个省被正式代建的省级政府投资工程项目已有4个，代建工程概算总投资2亿多元。

　　记者最近在采访中发现，贵州省被代建的4个工程项目代建以来，在工程投资、质量、进度控制方面，都基本取得了预期的效果，另外，一年多来这4个工程已完成的10余次招投标，招标金额近2亿元，当地有关部门到目前为止，未接到一起反映招标不公的举报或投诉。但由于代建中介市场发育还不成熟以及建筑市场仍然比较混乱等多方面原因，代建制这种政府投资工程项目管理的创新，在贵州能否继续一路走好，也仍然面临许多问题需要进一步解决。

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　　“首长工程”＝ “腐败工程”？

　　贵州属我国西部欠发达省区，财政并不宽裕，但每年由省级财政直接投资建设的省直部门办公用房等非经营性建设项目，投资金额仍从上亿元到数亿元不等。

　　贵州省建设厅质安处副处长周世玲说，这些省级政府投资的工程项目，以前基本都是各单位“自建、自管、自用”，“投资、建设、管理、使用”四位一体，因此不仅工程普遍超概，多的超概甚至达到200%，而且各单位行政领导和临时抽调的非专业人员搭建的项目管理班子，由于管理者多数不是专业人才，不了解工程建设标准规范，也不熟悉法定的基本建设程序，业主大量“交学费”甚至上当受骗的情况都时有发生。

正在施工的贵州省委党校综合楼局部

　　更为严重的是，由于监管机制不健全，这些单位与建设主管和监管部门在行政级别上往往是“一样大的菩萨”，监管很难完全到位，因此这些通常由建设单位一把手亲自担任建设领导小组组长或工程指挥长的“首长工程”，往往成为滋生腐败的温床。

　　贵州省新闻出版局大楼就是这方面的典型例子。这幢大楼是1998年由原贵州省计委批准建设的。工程开工后，原贵州省新闻出版局局长姚康乐亲自担任了大楼基建领导小组的组长。工程建设中，姚由于收受了以前经常在一起吃吃喝喝的贵州某民营贸易公司总经理雷盛麟以“朋友”身份送的贿赂和一套价值48万多元的房子，不仅设法让与雷串通的当地一家建筑公司中标，随后在一年不到的时间里，更是把1400多万元的工程款直接付给雷个人，最终导致大楼850多万元工程款被雷侵占，80万元工程款被挪用，给国家造成重大经济损失，姚本人最后也因此被判处有期徒刑12年。

　　贵州某报社新闻业务楼也是原贵州省计委1998年批准建设的项目，这幢甚至还被列为贵州省委、省政府当年“十件实事”之一的大楼的建设，也没有逃脱腐败的命运。大楼开工后，由于建设单位不严格执行国家基本建设管理的有关规定，随意更改建设内容，提高标准建设，加之原报社主要负责人和管理人员大肆收受贿赂，不仅使工程建设规模严重失控，工程概算从7000多万元调整到1.2亿元后，资金缺口仍高达3000万元，部分合同的采购价更是高得离谱，如大楼屋顶一个直径仅16米的球形网架，合同价竟高达1313万元，而贵阳市行政中心已完成的同类构筑物，两个直径20米的圆球形钢网架和两个底面直径32米的圆锥形钢网架，结算价不过830万元。

　　周世玲说，“首长工程”成为“腐败工程”，毁了一大批党和政府辛辛苦苦培养起来的高级干部，给国家带来的经济损失往往也是惊人的。已被爆破拆除的温州中国银行大厦烂尾楼，涉案的40多人有的被判了刑，有的受到党纪国法的相应处理，这一工程给国家造成的损失数以千万元计。

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　　“四位一体”投资体制是症结所在

　　贵州省建设厅厅长李光荣说，行政首长权力过大，“投资、建设、管理、使用”不分，外部监督又很难到位，是贵州省新闻出版局出版大楼这类政府投资的“首长工程”腐败高发的“病因”所在。贵州省在去年7月国务院《关于投资体制改革的决定》出台之前，就痛下决心，首先从省级政府投资的工程项目开始推行代建制，就是想通过新的制度设计，打破原有工程项目管理这种“四位一体”的格局，形成真正有效的监督制约机制。

贵州省建设厅厅长李光荣介绍情况

　　据了解，按照国务院《关于投资体制改革的决定》的规定，对非经营性政府投资工程项目实行“代建制”，应是“通过招标方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，竣工后移交给使用单位”。但是由于贵州省代建中介市场发育还不成熟，缺乏相应的工程建设项目管理公司，加上贵州建筑市场仍然比较混乱等多方面原因，因此贵州省对省级政府投资工程实行代建，走的是由省建设厅组建贵州省省级政府投资工程项目代理建设中心，再由代建中心统一对需要代建的项目直接进行代建的模式。哪些项目需要代建，则由省发展计划行政主管部门在审批项目建议书、可行性研究报告或下达项目计划时予以明确。

　　同时，为了防止工程由代建中心统一代建后，以前“分散的腐败”变为“集中的腐败”，贵州省在相应配套管理办法中，又作了以下一些规定：

　　一是工程代建中心对项目的组织实施和管理，主要负责工程的招投标，以及工程投资、质量、进度的监管，但工程资金的支付，则由国库集中统一进行，代建中心只负责工程量的审核，施工单位上报的已完成工程量的真实性，由代建中心负责，资金的及时支付，则是财政部门的事；

　　二是代建项目建设完工后，按国家和省有关规定等进行工程财务决算和竣工验收。验收合格的，经审计行政主管部门进行竣工决算审计后，代建机构与建设单位才能共同办理财产交付使用手续；

　　三是在工程合理使用年限内，代建机构及其负责人和有关责任人对建设工程的质量负责，代建过程中，代建机构也不得执行建设单位擅自更改的变更设计。

　　贵州省建设厅副厅长王秉清说，在原有的“自建自管自用”模式下，工程建设资金由财政部门拨到建设单位的帐户上后，基本上就失去了有效监管。施工单位何时支取工程款，支取多少，都由建设单位定，由此带来两个问题，一是施工单位已经把工程建了，却不能及时拿到工程款，二是工程刚开始，大笔的工程款就已经进了施工单位的帐户，极易发生工程腐败。如贵州某报社的业务大楼，弱电工程才完成100多万元的工程量，建设单位却已经支付了900多万元的工程款，但这家通过“攻关”进来的施工单位，恰好是个骗子单位，拿到钱就跑了，结果造成国家大量工程款流失。

　　王秉清说，实行代建制后，建设单位的职责，主要是负责提供项目的立项审批文件、建设计划、建设资金、主要经济技术指标和派人参与项目的设计审核和工程验收等。在这一过程中，建设单位作为工程建成后的使用者，不再管钱也不再管物，以前那种粗放型管理模式下，建设单位临时设立的非专业的建设指挥部、筹建办、基建处、领导小组等，不复存在，以行政首长作为项目负责人为主要特征的“首长工程”，也真正退出了历史舞台。

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　　让“规则”代替“权力”说话

　　记者在调查中发现，代建制在贵州省推行一年多来，贵州省代建中心的工作基本得到了被代建单位和有关部门的认可，由代建中心直接组织完成的近2亿元的工程招投标，之所以未出现招标一结束，各种举报随之而来的情况，还得力于贵州省代建中心在内部管理尤其是工程的招投标管理上，制定了一套较为完备的内部管理制度。

　　代建中心主任李军说，以前大量的“首长工程”之所以会出现腐败，最根本的原因其实还是“首长”权力过大，可以“说了算”的事情太多。比如工程招投标，虽然我国也已经有了相应的法律规范，但我国的招投标法，只规定了必须至少要有多少家具有相应资质的单位参加的投标，并没有规定，投标的单位如何产生。这一规定上的“漏洞”，使得实际操作中，投标单位能否“入围”，最终参加投标，往往是业主说了算，只要最终参加投标的单位达到了规定的最低数，形式上就没话可说。而“入围”的这些单位，很可能就是与业主有千丝万缕联系的公司。

贵州省代建中心内部规范

　　李军说，在这种市场环境下，往往是谁“攻关”的手段高明，谁往往就能能拿到工程，甚至有没有相应资质等，都是次要的。为了防止类似情况在贵州省代建中心代建的工程中也出现，不给可能的“攻关”者留下空间，贵州省代建中心成立后，在代建工程的招投标上，主要采取了以下一些措施：

　　一是最终参加投标的单位，由随机抽取的专家打分确定。李军说，面对招标公告发布后，前来报名投标的几十甚至上百家单位，确定哪些单位最后参加投标，代建中心不是自己定，而是由贵州省建设工程交易中心专家库里随机抽取的专家根据投标者的材料打分确定，完全实行得分高者胜出。

　　二是工程在具体投标中，商务标只设拦标线（拦标线在正式投标前10天，由代建中心向各最终参加投标的单位公布），不设标底。各投标单位投完标后，去掉两个最高报价和一个最低报价，现场求得的平均数，就是本次投标的标底。各单位商务标的得分，再根据其报出的标底与现场求得的标底的接近程度确定。同时技术标实行暗标，但标书都是临时编号，且给标书编号的人，编完号后立即进行隔离，由其它人将密封的标书送给专家组进行评审。专家评审完后，再根据事先的编号一一对应。

　　李军说，招投标是工程建设的最大“关卡”，把住这一关，后面很多事情都会变得比较简单。代建中心这种完全通过“规则”说话的做法，在“剥夺”代建中心权力同时，也堵死了“攻关”者的“后门”；业主的权力没有了寻租的空间，腐败自然难以滋生。

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　　“小马拉大车”格局仍需改变

　　按照贵州省相关规定，贵州省省级政府投资的非经营性房屋建筑和市政基础设施工程，凡投资在300万元以上，且财政性资金投入占总投资额50%以上，或使用外国贷款300万元人民币以上的，原则上都要实行代建。

　　记者在调查中发现，贵州省这种以有关部门组建事业单位作为代建“龙头”的模式，虽然在监管上比较容易，操作起来也不复杂，但是随着被代建项目的逐渐增多，代建中心“小马拉大车”的问题也开始突现出来。

　　贵州省代建中心作为一个由贵州省编办正式批复的县级事业单位，核定编制是15人，目前实际到位的只有12人，其中重点抓工程现场管理的工程科，工作人员只有4人。中心现在代建4个项目，平均每个项目只能摊到1人。今年随着贵州省会展中心等一批新的代建项目继续启动，代建中心人手紧缺的问题将更加突出。

被代建的贵州省委党校综合楼效果图

　　按照贵州省编办的批复，贵州省代建中心作为一个县级事业单位，市场化的过渡期是3年。3年内，代建中心人员经费由财政拨付，3年后，代建中心将作为一个独立核算、自负盈亏的社会中介机构走向市场。

　　但记者在采访中也发现，由于贵州省代建中介市场发育仍极不成熟，加之全省建筑市场比较混乱的状况仍然尚未得到根本性改变，贵州省省级政府投资工程代建中心如按原定计划，3年后完全走向市场，贵州省政府投资工程代建工作，目前将至少面临以下两个问题：

　　其一是谁来选择代建单位。代建市场化后，代建中心与其它项目管理公司处于同等主体地位，代建单位的选择，不可能由代建中心来进行。但代建单位如果又由被代建单位自己来选择，外行管理内行的问题很可能又会重新出现。

　　其二是新的权力寻租、“猫鼠同盟”如何避免。贵州省代建中心是一个不以盈利为目的的事业单位，完全市场化后，只能以利益最大化为目标。在市场的诚信机制等未完全建立，主管部门的监管仍很难完全到位的情况下，代建中心与其它代建单位，为了自身利益的最大化甚至仅仅为了生存，都很可能只能再次唯被代建单位之命是听。而新的权力寻租和“猫鼠同盟”再次出现，无异于同时宣告了代建制的“夭亡”。

　　贵州省政府公产处处长洪峰认为，在贵州这种西部欠发达省区，省级政府投资工程由代建中心直接代建，有其现实意义。要让代建制这种“专家理财，集中监管”的工程管理模式发挥应有作用，省代建中心其实也可选择由省级政府参照公务员队伍进行管理的模式。在这种模式下，省代建中心的主要工作，将不再是工程建设，而是代建单位的选择和监管。这样不仅可以取得内行管内行的效果，代建中心人手紧缺的问题一定程度上也会得到缓解。

被代建的贵州省政府7号楼投标文件

　　贵州省发展和改革委员会建设项目管理处处长张平认为，在市场发育尚未完全成熟之前，政府投资工程代建市场化，也可采取“两条腿走路”的办法，即投资规模较大的项目，仍然由省级政府投资工程代建中心来建，投资规模较小的项目，则由一些项目管理公司来进行。这样一段时间之后，不充分竞争就会变成充分竞争，代建市场化的问题也就比较容易得到解决。

　　中国建筑第三工程局一公司副经理吴汉华等人则认为，代建制要一路走好，关键还是要继续加快政府投资体制改革。只有尽快明确政府投资的工程项目，哪些只能由政府投资，哪些可以由政府与社会、企业共同投资，哪些则可以完全由市场投资，真正实现投资主体多元化，投资者真正能做到对自己的投资行为负责，代建制的推行，才会取得事半功倍的效果。

"大楼站起 干部倒下" 新规则能否遏制工程腐败(组图)

"大楼站起干部倒下" 新规则能否遏制工程腐败(组图)