朝阳法院“诉讼爆炸”现象调查(组图)

http://www.sina.com.cn 2005年07月12日15:19 光明网

朝阳法院近三年结案数增长情况

　　即使在“非典”期间，到朝阳法院办理立案和缴费手续的人也排出了大厅。孙海峰摄

　　7月初，正是人民法院年度工作时间过半的时候，记者从北京市朝阳区人民法院得到消息，截至7月5日，朝阳法院的立案数已经达到31000件。继2004年创下收案4.6万件的纪录后，作为全国收案最多的基层法院，朝阳法院2005年前6个月收案数量再次令人咋舌。法院的收案数量近几年为何呈现“井喷”式的增长？“诉讼爆炸”又带来了哪些连锁反应？带着这些问题，记者前往朝阳法院进行调查。

　　立案大厅排起长队法官办案加班加点

　　步入新落成的朝阳法院大楼，立即感到一股紧张、忙碌的火爆气氛。刚过上班时间，立案大厅里已经排起递交起诉状的长队，每一个审判庭都得到充分利用，由于全院每个审判庭平均每天都要开五六个庭，当事人不得不在门外等候着轮番进入。

　　朝阳法院研究室主任毛力告诉记者：“这几年，法院受案量越蹿越高，交起诉状的长队排到立案大厅外面的场景屡见不鲜，法官加班加点早已是家常便饭。”

　　朝阳法院院长李新生办公室里的电脑也在显示着收案量的增长：从上午9点至11点，两个小时收案150件，让人目不暇接！

　　提起案件数量这个敏感数字，李新生颇为感慨：“朝阳法院去年的收案数量是北京市法院的1/6，甚至超过了某些省全省的案件总量。”

　　这些沉重的数字压得法官们喘不过气来。其实，遭遇“诉讼爆炸”的不只是朝阳法院一家，北京甚至全国不少基层法院都开始面临这样的“重磅问题”。

　　据介绍，去年，北京市海淀区人民法院300名法官和其他工作人员一年审结3.5万起案件，在离市区较远的密云县人民法院，去年69名法官和其他工作人员结案10023件。从北京市整体来看，1993年，北京市法院一年审判案件7万件，到2004年已经突破30万件。一线法官的年均审案数由31件增加到167件。而这11年来，全市法官数量只增加了99名。

　　了解到如此背景，朝阳法院立案大厅的那一番热闹景象也就不足为奇了。

　　“诉讼爆炸”问题真伪的争辩

　　今年4月，北京一家媒体提出朝阳法院“诉讼爆炸”问题，一石激起千层浪，一时间，关于“诉讼爆炸”问题真伪性的争辩甚为激烈。

　　支持者认为，“诉讼爆炸”现象不仅现身北京，成都、济南、上海、广州等地也都相继出现。尽管从数字上看，全国法院的总案件数在趋于下降，但是，局部地区如北京市的收案量却出现了强劲增长。面对年年“爆炸”般的案件增长，不少学者表示这是国人完成了从“厌讼”到“好讼”的角色转变，国民权利意识觉醒的表现，人民法院的司法权威在社会上得到较好地确认，是十几年司法改革取得的重大成效。

　　但是，也有人指出所谓“诉讼爆炸”其实是个伪问题。从绝对数量上看，中国人的诉讼比例不是太多，而是仍嫌其少。就世界范围来讲，日本是一个诉讼率比较低的国家，为此日本还曾围绕其国民的“厌讼”心理，展开过一场关于法律意识的讨论。但是在中国，尽管近年来社会纠纷不断增加，国人的诉讼率仍不及日本的一半。中国目前的所谓“诉讼爆炸”，充其量也只是一种“相对爆炸”。

　　据了解，“诉讼爆炸”作为一个特有名词，是美国学者奥尔森在《诉讼爆炸》一书中提出的。奥尔森所指的“爆炸”不仅因为案件多能量大，已超过民事诉讼制度的负荷，还因为诉讼及其运作机制已对整个国家和社会生活产生了深刻影响。

　　中国向来有厌讼的传统，认为打官司是一种没面子的事，但近十年来，从民告官到官告民，从王海式的索赔诉讼，到所谓一元钱官司、五分钱官司的吉尼斯诉讼纪录，以及数不胜数的“名人”间的诉讼口水战，仿佛一夜之间国人完成了从“厌讼”到“好讼”的角色转型。

　　事实果真如此吗？

　　不少学者指出，目前我国出现的“诉讼爆炸”是相对的“爆炸”、局部的“井喷”，其产生根源不是欧美国家权利意识背后的“好讼”思想，而是我国局部地区经济矛盾频繁与司法资源的稀缺、分配不合理造成的。

　　“说打官司是法治意识的表现，这是片面的，很多时候是由于职能部门间的相互推诿，或解决问题不彻底等原因，老百姓才到法院讨说法。”作为国家行政学院、中国政法大学的兼职教授，以及北京大学公法研究中心客座研究员，李新生对于这个问题的看法，自有一番“行政”视角，“诉讼量的激增，也同样是纠纷解决途径单一、司法资源稀缺和地区分配不平衡造成的。”

　　“诉讼爆炸”现象原因何在

　　“朝阳法院的案件数量近几年连续飙升，案件类型也是‘花色品种繁多’，这是与朝阳区在经济发展中所面临的经济矛盾相对应的。”李新生一语直切问题要害。

　　众所周知，2008年奥运会将在北京举行，朝阳区是奥运会的主赛场，同时也是北京市新规划的中央商务区所在地；一直以来，朝阳区就是诸多国家的使馆驻地，吸引了大批外国居民在此居住、经商，涉外经济活跃；朝阳区又是一个文化单位聚集区，人民日报、中国文联、中央电视台新址都在其辖区之内；朝阳地处城乡结合部，房地产发展迅速，外来人口、农村人口、迁居人口与城市原有居民混杂交错。在这样特殊情势下，经济的发展呈现出前所未有的活力，在经济体制的转轨时期也同样产生了错综复杂的矛盾，大量的纠纷由此产生。

　　“朝阳是体制、经济、法律矛盾的综合点，奥运主赛场、中央商务区的建设，大批商品房的开发和出售，使得北京市42%的拆迁面积在朝阳，47％的规划区域在朝阳，在大的社会变迁面前，各方利益的冲突和调节只能处于动态的平衡之中。”李新生说，在朝阳这场经济、社会的变迁中，由于纠纷解决体制的不配套，产生大量诉讼在所难免，“老百姓只要没有‘外部力量’冲击，他们一般不会选择诉讼，他们寻求保护的力量虽是狭隘的，但却是勇敢的。”

　　“案件增多，说明基层组织和中介组织的‘执政能力’有待提高。有的部门将自身产生的矛盾和自身应承担的责任向法院转移，导致法院不得不抽出精力来审理那些本来可以解决在萌芽状态的行政案件和劳动争议案件。”

　　“法院受理的案件中有不少是物业费、供暖费纠纷，这类案件形式一致、实体相似、判决相同，但数量不少，这类纠纷本可以从源头上解决，但由于有关部门解决不到位，只能由法院兜底式承担。”

　　“法院受理的案件也有很多是车贷、房贷问题，前几年，银行大量放贷是政绩的表现，由于目前的社会信誉机制问题，个人贷款的盲目性开始自食苦果，城市里开始出现‘负资产阶级’。”

　　种种普遍的和特有的因素，促成如今朝阳法院立案大厅门庭若市的热闹景象。

　　朝阳法院还能坚持多久

　　和谐社会首先是法治社会，人们在受到侵害或发生纠纷后，依法行使自己的权利，寻求解决纠纷的办法，是社会进步的体现。但是，审判任务与审判力量之间的矛盾日益突出，即使法官们加班加点超负荷工作，也难以缓解不断上升的案件给法院带来的压力。

　　据介绍，目前，朝阳法院的法官和其他工作人员已经长期处于一种十分紧张的工作状态之中。朝阳法院有177名法官,平均每个法官每天审案6至8件,有的法官甚至达到10件。一位法官告诉记者,目前她的开庭时间表已经排到一个月以后,现在,她手里还有100多件案子等着审理,就是排时间表都得好几天工夫。

　　在朝阳法院，还有一道不得不说的风景，每到下班时间，很多法官都是提着一个大提包走出大门，沉甸甸的，像是藏着什么宝贝。

　　李新生解密说：“里面装着案卷，白天开庭，晚上回家写判决。孩子小的，还要等到哄孩子睡了再写。”

　　“不少法官的生活是上班、睡觉两部曲。”

　　“连基本的娱乐权、享受权和家庭权几乎丧失。法官知识更新培训的时间被挤到最低，法官用国家给予的休息时间补贴工作，在某种程度上也是一种违法。”

　　“以执行庭为例，加班已经两个月，但即使这样，还是解决不了‘井喷’问题。作为院长,应该尊重和关心干部的政治进步和生活保障，但也只能要求加班不能超过晚上8∶30。领导只是递条毛巾擦把汗，活儿还得照样干，朝阳法官的承受力非常强，但身体状况堪忧。”李新生对目前法官的工作热情既欣慰又焦虑。

　　在朝阳法院，记者看到这样一份材料：2004年11月，朝阳法院216名35岁以上的法官和其他工作人员参加体检，结果有179人呈疲劳亚健康状态，占83％。

　　李新生半开玩笑地说：“我现在是带领一群年轻的‘老弱病残’在支撑着‘井喷’局面。目前，朝阳法官的平均年龄34岁，明年、后年的收案局面还是这样，我们还能坚持多久？今年法院扩编35人，到了346人，但扩编不能马上解决人员短缺矛盾。北京市、朝阳区两级党委、政府对法治的重视程度很高，多次解决法院在人员、资金上面临的困难，积极支持改善办公条件。但，党政地方的支持不能解决案件数量的‘井喷’，这是一个体制问题。作为院长，我感受的是我从事法官工作26年来最严峻的经历！”

　　“如今法院每月以4000多件的结案量在前进，上半年力争完成全年的70％至75％。但任务完成后，法官的身体会如何呢？”

　　朝阳法院一位主管民事审判的负责人认为,法院收案量大,运转周期就慢,本来3个月就应该审结的案子有可能会拖到半年,无形中提高了诉讼成本；法官的身体处于亚健康状态，会直接影响工作，长期紧张地处理各种案件，没有一定的时间进行必要的学习，以后必然造成“江郎才尽”的局面，难保法官的素质。

　　李新生也深知这种“拼命”的危险：“朝阳法院这么多拼命的法官的确让人感动，但我知道，这种拼命不能持续太久，为了身体的‘可持续发展’，第三季度必须修整。”

　　尽快建立纠纷解决机制

　　如今，愈来愈多的人知道拿起法律武器维护自己的权利，这无疑是一件值得高兴的事情，但是，拿起法律武器并不意味着一定要到法院打官司。

　　在我国基层社会服务机构内部，有很多类似的纠纷协调处理部门，相对较小的纠纷可以通过妇联、居委会、派出所等部门协调解决；层面更高一些的可以通过行政申诉、行政调解、行政裁决等途径来化解；即使在上升为诉讼之前，法院内部也设有专门的调解机构。只要这些机构都适当地介入到纠纷的处理中，就能够消解掉大量不必要的法律诉讼，缓解法院的诉讼危机。

　　然而长期以来,人们解决纠纷、化解矛盾的途径还是比较单一，虽然我国的人民调解和诉讼调解制度被誉为“东方经验”，但长期以来形式单一，存在利用不充分和新渠道开发不够的问题……公民、法人出现了纠纷第一个想到的就是打官司,诉讼几乎成了惟一的渠道,因此法院成了矛盾纠纷的汇集点。

　　另一方面，由于各种社会矛盾大量涌入法院，更加导致其他社会调解、仲裁等职能部门的作用范围减弱，以致流于形式。由于人们对于法院的充分信任和过分依赖，大小事情的辨法析理都要到法院“潇洒走一回”。如此，往往造成法院忙不过来，有关职能部门闲得无事，发挥不了应有的排解矛盾的职能作用。

　　“法院解决纠纷的前提是社会对判决的普遍认同和自觉履行的社会基础体系，而在这样的社会转轨时期，在一定程度上法院不是万能的。”李新生对纠纷解决途径单一深有感触，“审判资源目前存在着严重浪费，民调组织等没有形成对立案大坝的有效拦截，是审判资源在最前线正面迎接社会的各种矛盾，造成极大的浪费和破坏。审判资源的浪费和无限度开发会造成恶果。”

　　“诉讼爆炸”这一局部客观现象会导致三种深层次的不利后果：一是各种社会矛盾不能得到及时化解和解决，当事人的特定需求不能得到多元化的满足；二是由于诉讼成本较高，社会资源被大量浪费；三是审判资源的有限性与人们对诉讼急剧膨胀的需求之间的矛盾长期得不到解决，会对我国法制建设产生不利影响。

　　“诉讼爆炸”的出现对于法院无疑是一种挑战，不仅法院应当研究可行的解决办法，同时也需要引起社会的高度重视。针对法院存在人力、财力、物力不足的状况，记者认为可以通过调配合理的人力资源，在诉讼多的地方增加法官编制，进行法官的正常流动，充分利用人民陪审员审案，以减轻法官的工作压力。保障办案经费，改善办公条件，提高现代化水平，从而提高办案效率。在国外，法官可以自主增加辅助人员，例如聘请“私人秘书”等。

　　据介绍，朝阳法院除了内部“挖潜”外，目前又实行了三步棋：法官助理可以在庭前准备阶段进行调解的制度、聘任特约调解员制度和律师和解制度。这三步棋迅速有效，立竿见影，使法院处理纠纷的多元化解决机制更加丰富。法庭上，不少当事人在很短的时间里相峙而进，相拥而出。

　　真正解决“诉讼爆炸”，疏通各种纠纷的解决渠道，使各类矛盾分流，尽快建立科学有效的纠纷解决机制是问题的关键。有鉴于此，在司法资源不可能相应增长的情况下，一方面需要深化法院改革，不断提高审判效率；另一方面需要发扬我国人民调解等化解矛盾的优良传统，充分发挥有关部门对纠纷的调处功能，强化行政复议、仲裁、人民调解、律师和解的功能及作用，同时借鉴国外有益经验，结合我国的国情和实际，尽快建立和完善各种替代性纠纷解决机制，即诉讼外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度，英文简称ADR（AlternativeDisputeResolution）。

　　在法律途径之外，理应有更多的纠纷处理渠道，来消化这些过量虚假的“诉讼爆炸”。比如,强化已有的民间性、行政性和法院附设非诉讼程序的功能，改变行业性非诉讼程序空白状态。完善诉讼外纠纷解决规则，增强公信力，强化各种替代性纠纷解决机制的作用，提高人们对这种机制的认识和利用率。

　　首先是制定规则，完善各类诉讼外纠纷解决机制运行的程序规则。目前，诉讼外纠纷解决机制有的缺少规范，有的规则不够透明和公开，影响公正性。因此，应从规范、透明、公开、可操作性强等方面，对相关规则加以制定、修改和完善。

　　其次是搞好与司法的衔接，增强各种诉讼外纠纷解决机制的公信力。可以通过法院行使司法审查权，依法对不违反法律规定的各类非诉讼调解协议的效力，予以确认的方式，来提高诉讼外纠纷解决机制的公信度，从而节约当事人自己和整个社会矛盾纠纷的解决成本。

　　三是修改相关法律法规，适当增加一些强制性或者前置性诉讼外纠纷解决程序，比如某些专业性较强的纠纷。这样做，一方面可以提高非诉讼程序利用的效力和效益；另一方面，因为仍赋予当事人最终寻求司法救济的机会，所以也并不影响当事人行使诉权。

　　目前，尽管我国局部地区的“诉讼爆炸”难以在短时期内解决，法官们依然需要在这炎热的夏季挥汗如雨，但我们企盼着科学有效的多元化纠纷解决机制尽快建立和完善！

　　背景

　　目前，我国主要有三类替代性纠纷解决程序：

　　一是民间性非诉讼程序，既包括民间自发成立的纠纷解决组织，也包括由政府或司法机关组织或援助的民间纠纷解决机构。主要有人民调解、消费者协会纠纷调解等，广义非诉讼程序中包括的仲裁也属于此类。实践中，消协作用在提高，但调解成功率不高。对于仲裁，多数人缺乏正确认识，宁愿诉讼而不愿仲裁。

　　二是行政性非诉讼程序，由国家行政机关或准行政机关所附设，包括行政申诉、行政调解、行政裁决、劳动争议仲裁、申诉和信访等。除了劳动争议仲裁因法律将其规定为诉讼前置程序，效用发挥较好外，交通事故损害赔偿纠纷、医疗事故纠纷、拆迁裁决等还有待进一步完善。比如，医疗事故纠纷。按照2003年9月1日开始实施的《医疗事故处理条例》，医疗事故纠纷发生后，当事人可以向卫生行政部门申请调解，也可以直接向人民法院起诉，这在一定程度上导致过去可以调解解决的许多纠纷直接涌向法院。交通事故损害赔偿纠纷的解决也出现这种情况。在这种情况下，相关行政部门的调解作用基本得不到发挥。据调查，自去年9月1日以来，北京市丰台区卫生局仅受理了1件当事人调解申请，而且未调解成功。

　　在拆迁裁决方面，因不少当事人对房屋拆迁管理部门信任不够，也使大量纠纷直接涌入法院。鉴于此，在司法实践中，目前法院只对有拆迁协议的拆迁纠纷作为民事案件受理，对不服拆迁裁决的拆迁纠纷作为行政案件受理。因此要求对达不成拆迁协议而发生的拆迁纠纷必须先到拆迁管理部门进行裁决，这在一定程度上强化了行政裁决解决拆迁纠纷的功能。

　　三是法院附设非诉讼程序，是以法院为主持机构，或受法院指导，但与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决程序。如日本的民事和家事调停、美国的各种法院附设ADR，都属这种类型。山东省威海市法院实行的开庭前邀请人民调解员在法院办公楼内的“人民调解室”进行调解，也是法院附设ADR的一种大胆改革和尝试，实践证明已发挥了积极作用。

　　法院附设ADR是适合我国国情的一种重要的诉讼外纠纷解决机制。

　　此外，还可将行业性非诉讼程序单独划为一类，即由行业协会主持的诉讼外调解，该种纠纷解决方式在我国目前基本处于空白状态。(记者李飞实习生戴玲)