乡镇领导职数减四成荆楚乡镇"治臃"减民负(组图)

http://www.sina.com.cn 2005年07月13日07:07 新华网

　　2002年，湖北省正式启动农村税费改革试点，一度因赋税沉重而发生数十起农民自杀事件的湖北农村，进入了乡村治理新格局的大构建时代。生之者寡，食之者众，庞大而人满为患的党政机构和七站八所，既是乡村发展的“绊脚石”，也是随时可能引致农村税费改革重陷“黄宗曦定律”的导火线。

　　原京山县曹武镇农技站站长曾维斌改制后身份变成了农技服务中心经理，在做好政府委托的农技推广事务之余，开展自己的经营活动。

　　2003年底，湖北省委省政府下发17号红头文件，一场名为乡镇综合配套改革的乡镇大裁员方案，经数易其稿终于浮出水面，7个县市成为首批试点。2005年初，湖北省宣布免征农业税，紧接着，乡镇综合配套改革结束试点，在全省90多个县市区全面铺开，一场激动人心的改革在荆楚大地涤荡而行。

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　　书记镇长一肩挑，乡镇领导职数减少四成

　　在我国，乡镇成为国家一级基层政权后，在单一制和统一领导的国家治理体系下，上级有什么机构和部门，乡级相应都要建立，而不论机构是否有相应的功能和服务对象。过去说基层是“上面千条线，下面一根针”，现在实际成了“上面千根针，下面千条线”，每个上级机构和部门都要在乡一级找到自己的脚。

　　所以，乡级普遍有党委、人大、人民政府、政协联络组等4个正乡级机构，即通常所说的“四大班子”；与县对应设有乡级纪委、武装部，加上前4个乡级机构，被称之为“六大班子”。仅乡级领导干部一般达15名以上。乡级部分的内设机构也与上级对等对口，如乡级党委也内设组织、宣传、统战等机构，乡级政府设有与县级政府对应的部门，分别都有专职人员。

　　人员、机构、办公成本、社会功能的扩张，必须导致乡级财政开支迅速扩大。同时，因农村税费改革与农业税的免征，使乡镇干部70％以上的精力因催粮催款事务的消失而无所着落，人浮于事愈显突出。

　　湖北省这次乡镇改革首先从乡镇机关“治臃”开始。对乡镇行政机关机构进行精简，推行党政干部交叉任职、内设机构合并、人员竞争上岗和分流安置，大幅裁减机构与人员。根据改革的安排，乡镇领导班子成员只有7到9名，党委书记原则上兼任乡镇长，2名党委副书记，一个担任人大主席一个兼任纪委书记，2－3名党委委员兼任副乡镇长，2－3名党委委员兼任人武部长等职务。

　　在内设机构上，全省统一推行“三办一所”的模式，乡镇只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡财政所。此外，按照地域面积、所辖人口和财政收入状况等因素，分三类地区对乡镇机关严格控编，一、二、三类乡镇的行政编制分别不得超过45名、40名和35名。通过竞争上岗，对富余人员通过内退、分流等方式“消化”。

　　目前，湖北省已有60％多的乡镇实行了党政一肩挑，领导干部职数由10543人减到6204人，精简率41．4％；这些地方的乡镇机关干部由41150减到27058人，乡镇机关的职数由平均61．5人下降到40人。

　　湖北省农办副主任吕江文说，可能这项改革会有些争议，比如取消了政协联络组、书记兼任了乡镇长、副书记兼任人大主任，但我们设计这个制度的初衷是提高行政效率。过去乡镇的好多矛盾冲突主要集中在党政两个一把手，所以一肩挑有利于减少不必要的摩擦，减少内耗，而且乡镇的事务比以前少多了，客观上也需要减少领导职数。从已取得的成效看，乡镇政府的工作效率大大提高，竞争上岗的干部非常珍惜自己的工作，团结意识、责任意识、危机意识明显增强。

　　乡镇综合配套改革后，农村公共事业和公益服务不仅没有削弱，而且质量和效率都有很大提高。这是农业技术推广的火热场面。

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　　“七站八所”退出乡村舞台，23万位“单位人”向“社会人”转变

　　据湖北省乡镇综合配套改革领导小组办公室的保守测算，湖北乡镇七站八所至少有23万人。长期形成的官办官养体制既不适应农村经济发展的要求，又是巨大的财政包袱。这次改革，除农村中小学、卫生院、财政所外，其余直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务组织。

　　记者所采访的京山、咸安、远安等地方，“七站八所”普遍实现“三换两退”：单位换牌子、换章子、换体制；人员全部退出人事编制管理，退出财政供养系列。

　　京山县是湖北省较早开展农村税费改革的县市之一，在减轻农民负担的进程中向农民伸手的“千佛手”时隐时现，农民负担的“皇粮国税”降下来了，但来自七站八所乱伸手的隐性负担仍然很重。机构雍肿、人员膨胀的乡镇七站八所，成为减负成果的最大威胁。正因为如此，在没有上级红头文件、没有上级财政支持的情况下，京山下定决心自费改革。

　　2002年5月8日，京山乡镇综合配套改革动员会上，主抓这项改革的县委副书记晏德明双手作楫：“人在江湖，身不由已，各位父老乡亲多有得罪了。”一句朴实的言语，拉开了一场波澜壮阔改革的帷幕。撤消七站八所，对在编人员全部买断进行身份置换，变“单位人”为“社会人”。

原京山县曹武镇水管站改制成水利服务中心，是集体企业性质的企业，站长孟凡荣也“变身”经理。

　　京山县乡镇综合配套改革办的干部熊祖国说，经过反复的编制清理、公示和改革成本的测算，我们最后定的补偿标准是一年工龄不超过526元，总额不超过18900元；同时在编、在册、在岗人员自1992年10月到2003年10月的社会养老保险费，由财政补足缴清单位支付部分。

　　“七站八所”人员身份复杂，很多都是以前领导批条子、打招呼进来的。京山县在改革中“约法三章”：谁向单位为自己的亲属、朋友打招呼写条子，谁就将这个单位的改革负责到底；同时对科级以上领导干部的亲属逐一登记造册，全面公开公示，接受社会监督。这一招非常奏效，改革下来，没有发现一个招呼一个条子，300多个各级领导班子成员的亲属被竞争所淘汰而下岗、分流，其中县级干部的亲属15人。

　　2003年到2004年的一年间，除了根据上面政策保留并改为垂直管理的林业站、国土资源管理所和交通管理站外，其余的站所在京山被全部撤消，全县乡镇事业单位数由253个减为43个，减幅达83％；乡镇事业单位人数由3400人减为414人，减幅达88％。

　　2003年底，京山县曹武镇水管站改制完成。13名职工全部办了养老保险，买断了身份，“公家人”变成了“社会人”。身为站长的孟凡荣，在镇政府帮助下成立镇水利服务中心，办理了工商执照和税务登记证，成为一家集体性质企业的经理，并聘请3个人帮他“打工”。在承包了政府的农田水利设计、防汛抗旱技术指导和人畜引水工程设计等公益服务之外，曾凡荣的“服务中心”还有大量的精力招揽其他服务性和经营性项目，企业实际的年收入有9万块钱左右。

　　星星之火，可以燎原。在咸安和京山等地探索的基础上，2003年11月，湖北省委、省政府联合下发《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》。随后一年多的时间里，湖北省委办公厅和省政府办公厅又相继联合出台4个与此17号文件相配套的红头文件，改革的决心由此彰显。

　　今年3月，湖北省决定在全省推开乡镇综合配套改革，一时改革呈潮涌之势席卷而来。

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　　跳出“黄宗曦定律”，构建乡村治理新格局

　　来自湖北省乡镇综合配套改革领导小组办公室的最新消息说，到目前全省已有60％的县市启动了改革，乡镇有70％已启动。湖北省农办副主任吕江文说，改革的最终目的是减人不减事、养事不养人，建立起符合当前农村发展的乡镇行政事业管理体制，使农民负担跳出历史的“黄宗羲定律”，彻底从苛捐杂税中解放出来。

　　湖北省长刘友凡接受记者采访时说，这是一场继农村费税改革之后更深刻的基层管理体制的革新，正在深刻地改变着基层行政格局。

　　农村税费改革只是农村综合改革的第一步，免征农业税后，导致农民负担反弹的体制性机制性因素依然存在，农村发展中面临的一系列深层次矛盾和问题并没有从根本上得到解决，乡镇机构臃肿、人浮于事的现象严重；政府职能没有及时转变，乡镇干部还没有从过去向农民催粮要款的“路径依赖”中摆脱出来；乡镇财政入不敷出，仅有的财力不够养活膨胀的行政和事业人员，农民负担有可能反弹。

　　刘友凡说，如果不改革，农村税费改革的成果就无法巩固，新的农村公共管理体制、市场经济运行机制和公共事业发展模式就难以建立，“三农”问题也不可能从根本上得到缓解。

　　因此乡镇综合配套改革已经成为当前深化改革的重点和主要内容。一直从事乡镇综合配套改革的京山县干部熊祖国说：“从“站所”到“服务中心”，不仅仅是“换牌子”，而是体制的根本性转变，七站八所不再是农村公益事业的服务主体，而是由市场化的企业、组织所取代，从体制上杜绝了再走“收费养人，养人收费”的老路。”

　　“我们虽然从事着自己的经营性服务，但是公益事业一项不少，财政给的钱也并不比以前减少。只不过以前我是政府的人，做不做事情你都要把我养起来，现在是社会的人，事情做好了才能得到钱。”改革前是京山县曹武镇农技种子站站长、而今是镇农技服务中心经理的曾维斌向记者这样描述他们的改革。

　　通过与县农技部门签订合同，曾维斌为曹武镇提供农业种植技术推广服务，包括：全镇农业技术培训，联系30-50个科技示范户，栽培示范项目推广，农技资料发放等等。曾维斌说：“这些公益事业的预算是7万块钱，完成了这些项目，我就能得到这些报酬，否则就得不到。”

　　通过创新服务体制，农村公益事业不但没有弱化，相反得了较好的发展，服务水平和效率有大幅提高；不仅促进了“三农”服务水平的提高，甚至使得一度停摆的乡村公益服务职能得到全面恢复并提升。2004年，咸宁市咸安区用于“以钱养事”的资金达211万元，比改革前乡镇镇事业单位养人的经费还多43万元，今年他们还将增加74万元。今年咸安区各乡镇与25个法人实体和214名个人签订了239份“以钱养事”合同，合同金额达203万元，占全区农村公益性服务经费的71%。

　　湖北省乡镇综合配套改革领导小组办公室副主任吕江文说，通过建立“花钱买服务，养事不养人”的公益事业服务新机制，把公益性事业与经营性事业分开，提高了农村社会化服务水平，保证了公益性事业的良性运转。从过去的“以钱养人”到现在的“以钱养事”转变，出现了“三赢”的局面：有专业技术的人才收益提高，政府的公益事业服务质量和效率提高，老百姓享受到的公益服务水平提高。这就是农村乡镇机构改革的意义所在。

乡镇领导职数减四成 荆楚乡镇"治臃"减民负(组图)

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