慈善立法：中国慈善事业的现实路径

　　中国慈善机构欠发达，慈善事业发展滞后，根本的原因不在于经济发展的落后和慈善资源的不足，而在于法制的欠完备影响了慈善机构的发育与成长。因此，加快慈善机构与慈善事业的立法，在中国不仅具有必要性与重要性，而且具有紧迫性。　

　　一份“不起眼”的书面发言

　　“中国农村绝对贫困人口约3000万，城镇失业下岗者中的贫困人口约3000万，加上残疾人、受灾人口等其他生活困难者，需要社会救助的人口超过13亿总人口的10%以上。但是，中国先富起来的富人对社会的回报却不那么尽如人意。2004年，我国入榜的135位慈善家共捐款9.85亿元，大约合1亿多美元，而2000至2004年美国50名最大的慈善家捐款总额是650亿美元”……

　　7月7日，政协第十届全国委员会常委会第十次会议上，一份由民盟中央提交，且并未在大会上宣读的书面发言材料，引起了政协常委们的特别关注。

　　令人难以料想的是，这样一份不起眼的书面发言提出的建议会如此有份量。“这是一个不错的提案，话都说到点子上了”，会后，一些常委如此评价。

　　“制度缺陷造成慈善机构的数量少，慈善组织的活动缺乏法律规范，广大民众对慈善事业缺少了解”，针对这些当前我国慈善事业的现状，报告提出通过尽快研究并制定《慈善事业法》，单独颁布《慈善事业条例》等一系列的措施，“从法制上统一规范慈善事业的性质，地位和原则”。

　　报告明确无误地向人们传递了这样一个信息：中国慈善事业要继续发展壮大就必须走法制化道路，这样才能创新我国的慈善机制。

　　尽管发言报告是以民盟中央的名义提交的，但事后民盟提供给《法制早报》记者的报告传真稿上却署名“发言人，全国政协副主席，张梅颖”。

　　民盟中央法制工作委员会的一位工作人员如此解释：“这个选题一直以来都受到张主席的特别关注。”同时，这位工作人员还透露，“这份报告与郑功成主任也有很大的关系，他为此还在全国十多个省进行了为期两年的调研工作呢！”郑功成，全国人大常委、民盟中央经济委员会主任、中国人民大学社会学教授，近年来多次呼吁慈善立法。

　　至此，从这份报告中我们似乎看到更多的东西。由此，人们也不禁猜测，《慈善事业法》或《慈善事业条例》是不是将会成为下一步人大立法的重点？

　　瓶颈与希望

　　任何一部法律的出台都是有着现实依据的。慈善立法的现实依据在哪里？

　　对于这个问题的回答可能必须回到中国慈善事业发展状况本身才能找到答案。

　　中国慈善事业的现状如何？简言之，可以归结为一句话：瓶颈与希望同在。

　　支持这一结论的事实很多。6月24日，《亚洲时报》发表了一篇题为《面貌一新的中国慈善事业》就对中国慈善事业做出了比较中肯的评价。

　　“随着越来越多的富人加入到了慈善家的队伍中，中国不仅是财富被创造的地方，更变成了财富被给予的乐土。人们需要花大力气才能了解这种现象背后隐藏的重大意义：为什么中国的大富翁开始自愿捐出他们的部分财富，而且慈善捐赠者人数众多。”文章一开始就对当前中国的慈善事业给出了乐观的估计。

　　该报道中提到了黄如伦、余彭年等几位慈善家和一些慈善活动做的比较好的中国企业，并进而认为“虽然这些慈善家的捐赠数额还不是很大，但是这足以代表一种新的转变趋势。近几年，中国的公司企业群体中也逐渐形成了一种给予式的文化氛围。”

　　中华慈善总会高级法律顾问、北京大学教授周俊业在接受记者采访时也表示，尽管中国慈善事业与国外发达国家的发展情况相比，还存在着很大的差距。但客观地讲，中国慈善事业还是取得了很大成绩，尤其是近10年来获得了一个比较大的发展。

　　然而，民政部的统计数字显示，目前中国慈善捐赠总额占国民生产总值的比例还低于1%。中国慈善事业管理部门近期组织的一项调查显示，资产总额超过千万美元的中国企业中仅有不到10万家曾有过捐赠行为，比例也不到1%。据一些慈善领域的人士透露，中国当地很多的捐赠都来自于大型跨国公司的中国分公司，而不是中国自己的本土企业。

　　中国社会科学院社会政策研究中心副研究员葛道顺在专题研究论文《我国慈善事业的现状及发展对策》一文中给出了更为详细的数据佐证：我国现有近100多家慈善公益组织所掌握的资金总计仅占GDP的0.1%。这100多家慈善公益组织主要是慈善筹款机构，0.1%反映的是这些慈善公益机构的筹款水平。更多的直接给慈善执行机构和受助人的直接捐赠没有进入统计，以及大量的通过政府相关部门的捐赠也没有进入统计，如民政系统在全国开展的经常化捐助行动、政府部门直接接收的各种抗灾救灾捐赠等。例如，在抗击SARS期间，政府部门和相关机构直接接收的专门捐赠远远高于政府指定的四大慈善公益机构接受捐赠的水平。

　　按照美国公益机构筹款水平占社会慈善捐赠水平10%的比例来推算，我国目前的社会慈善捐赠水平应该接近GDP的1%。目前我国的慈善公益组织大约100多个，而美国1998年豁免减免税收的慈善公益机构就有120万个。筹款能力最强的中华慈善总会和中国法律援助基金会的年筹款额还不到8000万元，100多家筹款机构的年收入不到GDP的0.1%。

　　葛道顺副研究员在接受记者电话采访时将当前中国慈善事业的发展状况归结为四点：慈善捐赠水平较低；慈善公益机构发展刚刚起步，不仅数量少，而且动员社会资源的能力弱，多数尚没有足够的社会公信力；个人主动性慈善捐赠参与率较低；发展慈善事业的相关法律、法规滞后，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整法律框架尚未形成。而这四点正好与此次民盟中央发言稿中所提到的三大“瓶颈”相切合。

　　而有关权威人士也做出了类似的判断。“政府主导的或与政府有着密切联系的慈善机构维持垄断格局，这是当前我国慈善事业的一个不争事实。政府行为一直都是我国慈善事业的主渠道。但随着社会的发展，国家的救助行为显然不可能做到全面覆盖社会上需要救助的人群。因此，通过立法手段，加强约束与监督，吸收更多的社会力量参与的慈善事业当中来不失为一条比较现实的路径”。民盟中央法制工作委员会的刘骆生如是说。

　　立法要解决什么问题？

　　在中国慈善事业正面临发展瓶颈的同时，近年来却有一些“假慈善”现象出现。

　　2003年8月国内媒体纷纷报道，太子奶集团因未兑现慈善捐款而被中国青少年发展基金会告上法庭的事件。2003年1月12日上午，太子奶集团在北京人民大会堂举行捐赠仪式，宣布向“希望工程”和“母亲健康快车”项目各捐款100万元。可截至当年8月，该集团的慈善捐赠依然没兑现，中国妇女发展基金会愤而将之告上法庭。而该集团旗下的北京太子童装有限公司同时承诺向中国青少年发展基金会“希望工程”捐赠的100万元，至今也只到账20万元首期款，其余80万仍不见踪影。

　　2004年7月《华西都市报》报道了当年6月11日在四川成都举办的一场大型慈善义演中，部分演职员竟然收取出场费事实。

　　慈善捐赠作弊案的一再发生，从一个侧面体现出某些企业家不讲诚信的恶劣品行，但也从另一个侧面提醒接受捐赠的慈善机构要注意一个问题，即要加强慈善事业的立法和舆论监督。

　　除此之外，在慈善捐助方面还存在着其他一些法律困境。近年来先后两次荣登中国慈善富豪榜的余彭年曾于3年前向深圳市人大常委会申请，为慈善捐助提供立法保护，结果遭拒。

　　在2004年7月召开的“国际慈善法律比较研讨会”上，全国人大常委、中国人民大学教授、民盟中央经济委员会主任郑功成先生十分详细地解释了中国的慈善立法必要性。他认为，从全国来看地方立法机关对慈善机构的法规建设还没有重视起来。

　　他说：“中国与慈善机构有关的法律制度建设虽然已经起步，现有的法律、法规、规章对慈善机构的登记与组织、管理与运行、慈善公益捐赠、慈善财税政策等多个方面有所规范，但这种规范并不成熟，加上其他因素的制约，中国的慈善机构还尚未获得有利的发展环境。”

　　郑功成认为中国慈善机构面临的主要法律问题主要有以下几点：有关慈善机构的法制规范层次低；要求慈善机构必须有业务主管单位，对慈善机构的独立法人地位造成了损害；慈善机构的运行经费缺乏法制规范；捐赠的税收优惠政策尚未法制化；政府与慈善机构的关系还需要进一步规范等。他说，真正有利于慈善机构成长的法制环境还未形成，这是制约中国慈善机构与慈善事业发展的最基本、最重要的因素之一。

　　郑功成教授的结论是：“中国慈善机构欠发达，中国慈善事业发展滞后，根本的原因不在于经济发展的落后和慈善资源的不足，而在于法制的欠完备影响了慈善机构的发育与成长。因此，加快慈善机构与慈善事业的立法，在中国不仅具有必要性与重要性，而且具有紧迫性。”

　　今年两会期间，民政部救灾救济司共收到全国人大代表建议11件，议案7件，全国政协委员提案11件。其中慈善“立法”是代表和委员关心的热点问题，涉及此内容的人大建议有6件，人大议案有7件，政协提案有4件。在这样的背景下此次民盟中央的发言稿也成了慈善立法的一个突破点。据悉，民政部已经开始着手起草《慈善捐助管理条例》。

　　春天是否真的到了？

　　今年的政府报告首次提出国家要“支持慈善事业的发展”，慈善立法的时机似乎更加成熟，而慈善事业的春天也似乎到了。

　　与很多支持慈善立法的人不同，中华慈善总会高级法律顾问、北京大学教授周俊业却提出了不同的看法。

　　7月14日，周俊业教授对记者说：“目前，社会上似乎有一种理论认为我们在慈善立法方面非常非常不完备，甚至有些东西无法可依，我的观点不是这样的。不管是慈善立法也好，还是其他方面的立法，我国都存在相对滞后的情况。这是实在的。但从我们国家的实际情况，特别是近十年来在慈善这方面的立法还是做了很多很多的事情，像《公益捐赠法》出台以后，很多事在法律方面是明确的。而且，合同法中、民法通则里都有对慈善的界定。所以我想，现在说单纯强调我们慈善事业不发达归结于法律不完善似乎不是特别恰当。”

　　周教授一再向记者强调，必须加大对慈善工作的宣传。

　　对于中外慈善事业存在的差距，周俊业认为必须客观看待。他说“国外的情况不同，他们的慈善事业差不多已经有100多年的历史。而我们实际上是从1994、1995年以后才开始动作。在此之前，因为我国从解放以后很长一段时间一直都是计划经济，在人们的概念里面，有困难找组织，所有的东西都由国家或单位来解决。人们的慈善意识已经不像国外或更早以前我们国家那种传统的概念。计划观念已经使人们的慈善观念非常淡薄。应该一方面要从立法上要创造这方面的条件，更主要的是要宣传中国传统的慈善意识。本报记者 李慎波 发自北京