浦善新
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浦善新(民政部中国地名与行政区划研究所副所长):让城市市民和农民都享受到两个文明，是城镇化的更高目标
现在有些人对城镇化的认识不全面，追求目标主要体现在人口城镇化率上，提出未来10～20年奋斗目标要达到什么样的比重，有的地方甚至提出要在行政区范围内消灭农民等不切实际的指标。城镇化应该有不同的层次和表现。首先，最表面的城镇化水平体现在行政 建制方面，表现为城镇数量的增加；其次是人口比重，表现为城市人口比重的不断提高；第三是空间结构，城市建成区而不是行政区划扩大。追求城镇化更高的目标应体现在人的城镇化上，要使全体公民不管住于何处，都要享受城市物质文明和精神文明。不管城镇化如何发展，都不可能所有人住在城市。因此， 让城市市民和农民都享受到两个文明，才是城镇化的更高目标。
尽管中央已明确指示要大中小城市和小城镇协调发展，但实际上地方在制定实施有关城镇化政策时，都普遍倾向于建设大中城市。很多经济学专家亦倾向如此，甚至提出重点发展都市圈来达到城镇化目标。小城镇应是我国城镇化不可或缺的重要组成部分。从成本角度看，小城镇解决三农问题的成本最低。据保守估计，我国未来还将增加5亿城镇人口，都集中到大中城市是不可能。目前，全球100个最大城市的所有人口也就5亿，想通过一两个都市圈来解决城市化问题非常不现实。
中央提出“小城镇、大战略”以来，小城镇没能得到很好发展，行政管理体制是主要原因。行政体制应该减少层次，提高管理效率，降低行政成本。有人统计，现在我国最多的地方可能有8到9个管理层次，无论从历史还是从国际纵横相较，都是人类社区层次最多的。很多规模过小的行政区、村委会、居委会都应进行大规模合并。1958年全国有近10万个乡镇，现在合并到4.2万个。我认为，至少还可再压缩一万个。最近几年，各省市迁村并点力度大。村级组织建国后最高峰时有100多万个，去年不到70万个。我国现有3300多个县级行政区，很多省市的县级行政区偏小，行政成本高、管理效率低。
20世纪前，我国几千年行政管理体制是城乡不分，即按农村管理模式来管理城市。从20世纪初开始实行城乡分治，即市、县、乡镇并存；从上世纪80年代提出城乡合一模式，即市管县体制和整县改市。20多年实践表明，这种体制没能达到当初设计的目标。根本原因在于这种体制违背了行政管理体制应分成城乡两种模式的宗旨。城和乡在管理上有不同需求，城市需高度集中统一的管理模式，农村要求分散式管理。按城乡合一模式，我国现今很多地区很难说清楚是城市还是乡村。比如很多市，可能有几万平方公里，但建成区只有几十或者上百平方公里; 可能有上千万人，但城市人口只有几百万人。政府到底按城市模式管理、还是按农村模式管理？我认为，如果还是沿袭城乡不分体制，很难实现城乡统筹；哪里是城、哪里是乡都搞不清楚，怎么来进行统筹、由谁来统筹谁？
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