中国城市限犬从无到有

　　-本报记者/王歆效 近10年来，中国城市限犬从无到有，手续从高门槛到低收费，应该说都是为了人的利益。 但越来越多的狗，却让执法者也越来越无所适从。从限制到放松，再到今天的混乱局面，是很多人始料未及的。

　　要说城市中养犬局面的混乱，首先要知道城市中有多少狗。但这个问题实际上任何一个主管部门也说不清，虽然公安 机关公布的最新统计数字为45万多只，但谁都知道，这个

数字与庞大的“黑”狗群相比，太渺小了。

　　“狗口”知多少

　　北京狗的数量远不止统计出来的45万只，这是北京人与动物环保科普中心创办者张吕萍的判断，“到底有多少？” 记者追问，张主任只是笑笑，并未做正面回答。但据她说，这几年她收养的流浪狗就不下几百只，如果去宠物医院，随时可能 都会发现有被人遗弃的狗。

　　据介绍，目前北京市通州区的一个狗市已成为全国最大的狗的集散地，且在其他一些近郊区县，也存在非法的半公开 狗市。那里聚集了大批的狗贩子，他们以贩狗为生，便宜的“博美”等小犬的价格低至5元。

　　除了这些已形成规模的狗市外，在市内的过街天桥上，在自发形成的早市、夜市上也常有贩狗者出没。记者在北辰购 物中心旁边的过街天桥上，就发现有卖狗的人。其中一位持河南口音的狗贩子告诉记者，生意好的时候，一天能卖七八只小狗 ，生意差时一天也能卖两三只。

　　这些被“黑”着卖的狗，没有一个是有狗证的。他们并不怕公安机关或是城管等执法部门，因为最多就是没收，而他 们所卖的狗大多不是名犬，成本低的几乎可以忽略不计。

　　这些狗贩子手中到底有多少狗，一天还有多少小狗出生，又有多少小狗被遗弃后开始流浪，这些数字谁也无从统计， 但由狗所引发的各类城市问题，却在一天天突显出来。

　　“限养”的变迁

　　当“狗患”足够惹人烦的时候，各地“限养”法规就应运而生了。1995年北京市出台了“限养”规定，据记者了 解，在此前后一段时间内，中国大陆北至哈尔滨，南至广州、昆明，东到上海等20多个城市都先后出台了“限养”规定。

　　这些“限养”法规绝大多数都以限养、严管为主。除严格限制养犬区域、种类、数量和严管动物免疫外，还要求养犬 人交纳一定数额的注册登记费和年检费。

　　北京1995版的“限养”规定要求养犬人要交纳养犬登记费5000元，每年年审费2000元。包括天津、深圳 等多个城市的收费也都大体相同，而广州1997年出台的“限养”规定，所要求的注册费是1万元、年审费6000元。

　　单看这些收费标准，人们很难知道其收费的高下。张吕萍告诉记者，现在中国一些城市的养犬收费还是不低的。在加 拿大，养犬需到市政厅登记注册、领取牌照。1岁以内的小狗注册费为10加元(按7月15日外汇牌价，约合人民币66. 76元)，超过1岁的狗注册费为15至25加元。相形之下，中国城市如此高的养犬“门槛”，使“卡拉”一样的“黑户” 问题突显出来。

　　“狗黑户”的增多，更加剧了“狗患”的滋生。有“户口”的狗与人发生纠纷，还能诉诸法律。可“黑户”狗一旦咬 伤人，狗主人一般不会承认狗是自己的，因为后果一是受到没办“狗证”的处罚，二是要赔偿被咬人的经济损失。这两项加在 一起，与弃掉一只狗比，哪个更划算，傻子也能算明白账。

　　这种情况恐怕是“限养”制定者始料未及的。在养犬者与非养犬者此起彼伏的惊呼声中，2003年10月，北京开 始执行新“限养”法规，并同时把重点管理区内每只犬第一年缴纳费降低至1000元，年检费降低至500元。但即使是这 样，仍有一部分养犬者不愿意交纳。

　　而青岛市十三届人民政府第14次常务会议，在2004年12月30日则审议通过了新的“限养”法规，降低了养 狗准入“门槛”的同时，强化对养狗人行为方式的管理。按照规定，养犬人不得携犬进入机关、医院、学校、餐饮服务等公共 场所；不得携犬乘坐除出租汽车以外的公共交通工具；为犬佩戴免疫标志，对犬束犬链，由成年人牵领，并应避让老年人、残 疾人、孕妇和儿童；及时清除犬粪等。

　　这在其他城市的“限养”规定中也有，之所以提到青岛，是因为他们对于违反上述规定的行为，给出了相应的罚则。 违反上述规定的单位和个人，最多可分别处以200元至1000元的罚款。

　　北京治安总队一位不愿透露姓名的警官讲，这样的罚则，将有利于提高执法部门的执法力度，也具有较强的可操作性 。北京行政学院张耀南教授则指出，看似小小的一个变化，却表现了法规的变迁与进步。

　　法规应与时俱进

　　然而，记者在采访中发现，如今的限养法规中有的条款已经“过时”，却没有修改，这在某种程度上导致了混乱。

　　随着城市化进程的加快，一些过去的城市边缘区已发展成为了现在人们的主要居住区，比如北京北部的天通苑、西三 旗等社区，居住人口已达几十万之众。但在北京的“限养”规定中，依旧沿用“城八区”为“重点区”的规定。

　　北京严禁在“重点区”内饲养大型犬，而上述的天通苑等社区均为非“重点区”，所以大型犬是准许饲养的。张吕萍 指出，区域划分本身就存在不合理性，随着社会发展，法规也应进行相应调整，以适应整个社会的发展需要。

　　而青岛在此环节上又是捷足先登，其新“限养”规定将登记养犬管理的范围进一步扩大，将青岛市七区纳入了养犬登 记管理范围。对于青岛“限养”的进步，其他城市还未作出积极响应，而对养犬人未束狗链、清除狗粪等行为罚则缺失，正是 许多城市执法难的重点之一。

　　北京治安总队一位警官认为，目前“限养”只是各地方的“土政策”，且由于很多条文都不够细化、缺少罚则等原因 ，使得相关执法部门的工作，往往也只是停留在登记、年检、注射疫苗的层面上。

　　张吕萍说，国外不是任何人都可以养狗的，美国各州都有相应的法规，而且十分细致。比如每天遛狗的时间不得短于 40分钟、比如有过“劣迹”的人不得养狗、比如狗的体重不得超重等等。如果违反了这些规定，只要邻居举报或被查实，违 法的人将受到严厉的经济处罚，甚至是刑事处罚。

　　“刑事处罚？”这让记者感到很惊讶。张吕萍说，国外不把狗的问题看成是动物的问题，而看成是人的问题。狗伤人 是狗的原因吗？是人的问题，是因为未给狗加戴狗链等原因造成的，所以要处罚人，而且要重罚。但这些条文，在我国城市的 “限养”规定中尚属空白。

　　张耀南教授也认为，城市“狗患”问题有日趋严重的势头，同时也暴露出现行法规的不完善。

　　曾经在日本生活多年的陈先生告诉记者，日本养狗的人也不少。但他们出门遛狗的时候，都会带上纸、小扫帚、小簸 箕或其他工具，及时对狗的排泄物进行清理。“我不知道日本是否有相应的法规，但人家这方面的意识要强于我们。”陈先生 说。

　　流浪犬“军团”

　　如果没有人能说得清到底有多少狗的话，那流浪犬的数量就更无从统计了。现在张吕萍的流浪犬救助中心，已经收养 了近500只各类犬。她说，这已是我们的收救极限了。

　　中国人民大学文学系的教授芦荻，是位年近80的老人了，但如张吕萍一样，她也在尽己所能展开对流浪犬的救助工 作。由她筹备并创办的中国保护小动物协会，是家专业性社会团体。

　　虽然协会具有农业部这样的官方背景，但面对日益增多的遗弃动物，芦荻还是感受到巨大的压力：“我们在海淀区的 基地，已经被400多条流浪狗和100多只流浪猫占满了，几间办公室也不得不暂时腾出来收留这些流浪动物。”

　　其实流浪狗数量过多的问题，也并不只在北京才有。据上海媒体报道，上海小动物保护协会位于浦东的基地里，已经 住满了被遗弃的小动物，且在办公室里，现在还收养着40多只流浪猫和狗。

　　而杭州的情况似乎要更糟糕些。据了解，杭州现有注册登记的宠物狗仅5000多只，但近日，从杭州17所高校环 保协会举办的保护动物展会上传来的消息称，杭州现有30多万只流浪动物。

　　展会主办方介绍，由于缺少有力的监管，这些流浪动物不仅影响市容，同时由于它们携带多种病菌，也将成为该市公 共卫生安全的潜在隐患。他们同时建议，应设立专门的官方收容机构。据了解，目前杭州的流浪动物，一般只是由市民自发成 立的少数几家流浪动物救助站救助。

　　一直倡导“动物福利”的中国科技大学宋伟博士认为，流浪狗的形成有我国法律不健全的原因，比如相关法律对弃养 、虐待动物没有明文规定等。据介绍，现行的有关动物保护的法律寥寥可数，除《野生动物保护法》、《动物检疫法》等几部 单行法外，其余都是以法条的形式散见于《森林法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》中，但没有一部专门的、完整的动物 保护法。

　　法律法规的缺失，造成了人们今天愿意养就养，明天不愿养就扔的现象日益严重。“如果没有法律作为保障，遗弃狗 、流浪狗的数量还会大量增加。”张吕萍说。

　　各地数以万计，甚至是以几十万计的流浪动物，是否正在以“军团”之势蔓延，记者无从统计。但正如张吕萍所说， 如果现在还不对流浪动物加以整治的话，后果难以想象。

　　管理费遭质疑

　　如此多的流浪犬，为何少有人问津，大街上、小区绿地里怎么还随处可见臭狗屎？相关部门收的登记费、年检费都花 到哪里去了？近日有媒体报出：“北京市养犬登记年检工作收取的管理服务费每年达2.8亿元。”坊间对此议论纷纷。

　　7月9日，北京市公安局正式向社会各界澄清，包括今年在内的历年犬类登记工作年收费总额远未超过1亿元，收取 费用全部上缴各区财政部门，此部分收入多数用于免费注射狂犬疫苗和安全养犬宣传经费。

　　唐云利表示，按照全市的规定，北京养犬管理在区域上分为重点区和非重点区。重点区仅包括城八区的城镇地区，第 一年管理服务费为1000元，以后每年500元；而非重点区的费用最低每年仅10元。“2.8亿”这个数字是简单而片 面的计算结果，没有计算各区收费的不同和比例。

　　据张吕萍介绍，包括加拿大等国在内的许多西方国家，对于养犬的收费都低于我国，但这些费用如何花掉，都将采取 各种方式予以公布，让公众一目了然。

　　京鼎律师事务所主任张星水律师认为，公示并不是什么难事，不仅可以体现相关部门执政为民的作为，而且还可以减 少百姓对于收费使用存在疑问，何乐而不为呢？

　　合理利用的缺失

　　目前，在中国许多城市，因交不起或不愿交登记费、因病、因车祸等被弃养的狗越来越多，但对于狗的合理利用却不 高。除了众所周知的警犬、缉毒犬外，我国城市对于犬的利用几乎为零。

　　因《再见了，可鲁》的出版发行和据其改编的电影的热映，使“可鲁”这条来自日本的导盲犬，迅速成为了家喻户晓 的明星。据了解，中国大陆有877万视力残疾者，不仅北京，甚至全国都没有导盲犬服务及专门的导盲犬训练机构。张吕萍 和芦荻均表示，由于时间、精力、财力所限，她们根本无力去做专业导盲犬的训练。

　　而在美国，早在1929年，第一所导盲犬训练中心就在田纳西州设立，1931年导盲犬的训练传入英国，德贝塔 先生成为英国第一位导盲犬训练师。时至今日，欧洲大多数国家都已设立了自己的导盲犬训练所，在世界范围内，约有30个 国家和地区都成立了导盲犬训练中心。

　　为了使中国队的运动员能在“2008年北京残奥会上”用上本土培养的导盲犬，大连医科大学实验动物中心动物行 为学博士王靖宇教授和他的同事们，已经开始训练导盲犬。据介绍，导盲犬的训练并不简单，一般要分四个阶段，大约要经历 两年左右的时间，其后，它们会成为主人的眼睛。

　　但王教授也指出，国内对于宠物狗的合理利用，尚处在起步阶段，他希望以他们训练导盲犬为契机，引发人们对于合 理利用动物的思考与行动，使中国导盲犬训练逐步走向系统化正规化。