电动自行车存废之争牵涉利益博弈与决策变革

　　王凤和中国自行车协会理事长

　　程洁清华大学法学院副教授

　　□本报时事访谈员陈宝成北京报道

　　■访谈动机

　　在珠海，如果你现在骑电动自行车上路，很可能面临被处罚的危险。因为从今年7月1日开始，《珠海经济特区道路交通安全管理条例》开始生效。该条例明确规定，7月1日以后，电动自行车不予注册登记，禁止在道路上行驶，外地电动自行车一律不得进入珠海，违反者罚款500元。

　　据了解，在全国不少城市，都以政府规定的方式叫停了电动自行车。而已经生效的《行政许可法》、《行政处罚法》却似乎对此熟视无睹。

　　我们要问的是，这一事件中，公权力的法治底线何在？叫停的所谓“理由”是否经得起事实和科学的考验？路权公平能否在这一系列的禁令中得以实现？转型期的中国，利益博弈的背后，公共决策模式如何实现平稳运转……

　　禁电动车涉及行政许可

　　新京报：在北京，电动自行车的实际拥有量有多少？其潜在的消费需求有多大？

　　王凤和：目前，电动自行车在北京尚是黑户，所以对于你的第一个问题，我也无法做出准确的回答。但据三年前的有关资料统计，2001年1月，北京市的电动自行车不到2万辆，而到了6月份已有5万多辆电动自行车在北京的大街小巷穿行。

　　到了2001年末，北京电动自行车的社会保有量约为6万辆，当年销售量是3.6万辆。

　　同样道理，根据2002年北京市的抽样调查显示：市民中有购买电动自行车意向的有217.7万人，其中迫切需要购买的有62.3万人，即使在内城公交方便的地区有购买意向的仍占调查人数的12.8%.新京报：国内其他地区又是什么状况？

　　王凤和：据我了解，浙江省到2004年底电动自行车保有量已达150万辆（含超出标准的车子），其中仅杭州市就有30万辆；上海的电动自行车保有量已达90万辆，成都是50万辆，南京市尽管起步较晚，但现在也有22万辆之多。

　　新京报：目前全国不少城市通过政府通告方式叫停电动自行车，这一事件折射哪些法律问题？

　　程洁：我认为主要涉及《行政许可法》的若干问题。

　　例如，谁有权设定行政许可？在什么范围内设定行政许可？如果行政相对人对行政机关所设定的行政许可有异议，可以采取什么样的机制对已设定的行政许可进行审查？北京市发布《加强电动自行车管理的通告》，在法律上是设定了一个特定的行政许可。

　　新京报：《行政许可法》能够为化解电动自行车的困境提供哪些帮助？

　　程洁：《行政许可法》规定，设定行政许可的主体是以立法机关为主，而且如果由政府通过规章方式来设定许可，这种许可一定是临时性的，一年期满需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。用最简单的话来总结，就是以市场为原则，以许可为例外。但北京市的规定是在2004年以前通过的，所以从法律角度讲，2004年以后，它处于被取消或者重新审订的状态。

　　新京报：通过政府通告，禁止电动自行车上路，这是一个抽象行政行为还是具体行政行为？是否具有可诉性？

　　程洁：政府发布通告，是一个抽象行政行为，但并不意味着这种行为不具有可以审查的机制。《立法法》规定，上级或同级立法机关和上级行政机关可以对政府这种行为进行审查。在一些情况之下，这也可能变成具体行政行为。比如因骑电动自行车上路而被扣押、没收或者被罚款，行政处罚是一项具体行政行为，这种情况就可诉了。

　　新京报：据了解，珠海市叫停电动自行车，是以地方立法的方式进行的。这和单纯的政府通告还有不同。

　　程洁：珠海的情况涉及民主机制问题。当代议机关做出一个不被代表人认可的决定时，被代表人有什么样的纠正机制？我国现行法律提供了这种机制：选民可以罢免自己的代表，也可以申请上一级人大对该决定进行审查。但如果有珠海市民不同意该规定，但又不打算采取措施，那么这种情况之下，他就要为自己的行为负责。因为公民有权对公共事务说“不”，放弃自己的发言权就要承担相应后果。如果这个后果是一个恶果，这就是自食其果。

　　叫停理由不足为据

　　新京报：分析各地叫停电动自行车的理由，首当其冲的是电动自行车的安全问题。

　　王凤和：关于安全问题，电动自行车产品有国家标准（GB17761-7999，《电动自行车使用技术条件》），当中对此有明确规定；此外，《道路交通安全法》对电动自行车的车速和行驶的车道也有明确规定，骑车人购买符合标准的车子，在规定的速度和车道上行驶，就不存在安全问题。

　　新京报：与其他交通工具相比，电动自行车引发的交通事故比例是高是低？

　　王凤和：在各种交通工具发生的事故中，电动自行车是比较低的。据上海2001年的资料显示，上路电动自行车5万余辆，事故率为0.47%，而汽车事故率为3.1%，2002年上半年电动自行车增加2.17万余辆，事故率为0.17%，汽车事故率1.6%.新京报：有人提出，电动自行车的电池会引发环境污染？

　　王凤和：现在电动自行车使用的电池，绝大多数为密封的铝酸蓄电池。从今年5月21日起，北京市的121路公交车有14辆装配铝酸蓄电池，电动公交车正式运营。它们用的电池在使用中没有造成污染，所以电动自行车用电池不应该有污染。

　　新京报：鼓励电动自行车上路，是否会挤占本已稀缺的城市道路资源？

　　王凤和：根据国内专家按交通高峰小时理论计算的最大运能比较，小汽车为850人/小时，自行车为1000人/小时。另据北京市统计，按各类车占用道路面积算，小轿车为23平方米，自行车是10平方米。再有就是清华大学王蒲生博士在著作中提到，根据荷兰自行车协会的研究，自行车通行时所占道路面积为9平方米，轿车是17平方米。同样道路上，每小时通过轿车最多载人量3600人，而自行车则是10600人，是轿车的3倍。

　　程洁：在我看来，这些理由并不重要，重要的是得出这些理由的过程。例如，人类制造污染，人类自相残杀，人类破坏环境，人类会做很多不道德的事情，但不能因此得出人类应该被消灭的结论。回到电动自行车上来，按照《行政许可法》，禁止电动自行车上路的理由应该是通过听证会得来的，但我们却没有这样做。

　　民意反差折射机制漏洞

　　新京报：根据珠海法制局的一项网上调查，支持电动车上路的被调查人，占到97%.这种情况下，公共决策机制该如何面对这一部分网络民意？

　　程洁：一般情况下，在立法机关通过议案时，会有一些持不同意见的代表，所以可以通过这部分代表提出新的议案来否决原先的议案。

　　网上意见是否具有代表性不是最重要的，因为我们并不要求非代表人（网民）做出有代表性的言论。但我们期待我们的代表发表具有代表性的意见；如果一个代表发表了言论，我们就推定他应该代表某一些人。假如代表确实没有反映我们的意见，造成“不该有代表性的人（网民）发表了有代表性的意见，但应该发表有代表性意见的人（代表）与我们的意见相左”，这种情况下就需要考虑我们的机制是不是出现了问题。

　　新京报：有人认为，限制甚至叫停电动自行车上路，实际是政策制定者对电动车一族的政策性歧视，是不公平的，因此有必要调整这个政策。

　　程洁：对决策者来说，一项决策出台，其初衷应该不是为了歧视某些族群；但如果造成了歧视的后果，这就是该政策本身所导致的危害。比如说为了促进教育发展，大学或者高中教育要收费。显然这个政策出台的初衷，不是针对穷人或者富人；但很显然这个政策导致没有钱的人上不起大学。所以我想还是应该对此做出区分。

　　至于公平问题，首先我要问，究竟什么是路权公平？

　　是不是每一个人有同等时间、同等时段、同等速度来使用公路就叫路权公平？其实在现行框架内，公平机制是存在的，但问题是对公平规则的执行存在很大的缺陷和漏洞。在电动自行车事件当中我们看到，《行政许可法》中设定的公平机制没有充分有效的保证，政府不按照法律所设定的程序和机制行事，这时候就没有有效的制约机制。所以问题并不是我们没有这套机制，而是这套机制的自我实施能力比较差。

　　新京报：为什么会是这样？解决这个问题从哪里入手？

　　程洁：主要是政府和社会之间沟通不畅。沟通机制的目标是在政府和社会之间形成共识，中国现在处于转型社会，以前的很多共识被打破了，而新的共识还没有形成。

　　在这种情况下，应该更多依靠市场的参与机制。在政府和社会、市民的沟通中，政府应该清醒地意识到，如果力量没有足够大，而政府又要承担很多责任的话，其实会导致很多困境。

　　同时，市场和社会也要意识到，现在每个主体既有权利也有责任。电动自行车的使用者和生产者是一个很大的群体，他们可以站出来和政府沟通。

　　公共决策模式期待变革

　　新京报：能否简单概括一下，传统公共决策模式有哪些特点？

　　程洁：概括传统公共决策模式的特点，我们会发现，其一，决策过程基本上是一个由上到下的过程；其二，决策的信息事先不公开，我们只拿到一个结论，但如何得到该结论？我们就不得而知了。第三就是决策的参与者仅仅是政府本身，即使有其他的被咨询者，但政府至少是决策的主体。

　　新京报：社会转型期内，公共决策的出台，应该与传统体制下的模式有所不同，以方便社会“转弯”。转型期内的公共决策出台模式应该有哪些变化？这些变化与不同利益主体之间的博弈有哪些内在联系？

　　程洁：转型过程既是从计划到市场的转型，也是从他治到自治的过程。如果说传统决策模式是自上而下的，那么现在要求决策至少是上下共同的，应该有一些被管理人或者被决策人的信息反馈给管理者和决策者。因为决策者最终的目标是要获得被决策人的认可和执行。

　　第二个是以往的决策只给结论不给过程，决策过程不公开不透明。这就导致即使有些决策信息是合理的，但因为人们不知道，反而会导致合理怀疑。例如人们会怀疑，叫停电动自行车是否是决策者对某个利益集团的偏爱？人们会怀疑，骑电动自行车的人都是弱势群体，禁止上路是否是对这些人的歧视？其实这些怀疑也可能是无中生有，但是因为没有相关信息，人们就有合理怀疑的理由。这就要求政府开放自己的信息资源，即使政府有理由叫停电动自行车，人们也有理由知道，这些理由是从哪里来的。

　　最后，应该有一个沟通的机制。如果政府能够尽早允许公众参与，或许决策执行的效果会更好。

　　新京报：现在看来，电动自行车事件似乎陷入了一种互掐状态，其最终结局会怎样？

　　程洁：一定是一个妥协的过程。如果确实存在“互掐”，也是一个“阶段性互掐”。在某一局当中，可能不是“你死”就是“我活”，但过了这一局，双方可以握一握手，这是民主社会的特点。对中国来讲，不仅政府要学习，公民也存在一个不断学习的过程。任何立法当中都包含了妥协的成分。每个人的意见不一样，但还要达成一个公共文本，这个文本要使得所有人都觉得可以接受，那它当中必定模糊了很多因素，这种模糊就是妥协的后果。

　　具体到电动自行车，最后可能并非不允许它出现在市场上，而有可能进行限制等。

　　王凤和：我也希望最后的结局是大家握手言欢。我希望地方政府部门不要轻易做出不叫电动自行车上路的决定，要给电动自行车的发展创造一个良好的外部环境。

　　■链接

　　我国电动自行车产量示意图

　　本版摄影/本报记者浦峰实习生范远志

　　本版制图/傅天